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EVOLUZIONE STORICA DELLA QUESTIONE DELLE AREE INDUSTRIALI DISMESSE.










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EVOLUZIONE STORICA DELLA QUESTIONE DELLE AREE INDUSTRIALI DISMESSE.

Con la crisi petrolifera del 1973 e con il generale riorientamento della politica industriale si assiste ad un declino di aree industriali, specialmente nelle nazioni comunemente ritenute più avanzate.

In particolare, in Gran Bretagna e USA le inner cities.

Gli operai che risiedono nei pressi delle vecchie industrie infatti restano senza lavoro né prospettive di lavoro, e non possono concedersi la possibilità di cambiare abitazione. Ne consegue il tristemente famoso circolo vizioso delle inner cities, foriero di delinquenza, vandalismo, droga, nonché di degrado fisico dell'ambiente urbano.

Anche alcune aree non prevalentemente urbane soffrono il declino di cui sopra, per esempio la Ruhr in Germania.

Le risposte a questo tipo di crisi sono spesso parziali e comunque di rado efficaci complessivamente, risentendo spesso di un atteggiamento reattivo, contingente, non strutturale, che molte volte ha sconfinato in un pericoloso dilettantismo politico e tecnico.


GRAN BRETAGNA

Il problema del recupero delle aree industriali dismesse è stato trattato sin dagli anni '70 principalmente dal lato sociale ed economico, piuttosto che ecologico e ambientale.

Le politiche pubbliche:

·       Spatial targeting, azione per aree di intervento specifiche zone del Paese (Enterprise Zones, aree di incentivazione imprenditoriale), dove le industrie hanno goduto di minori tasse e vincoli urbanistici, e maggiori benefici. Notevoli critiche, per (i) la incompatibilità urbanistica e ambientale di questi 'buchi' nel sistema pianificatorio, (ii) la crescita del prezzo del suolo, (iii) presunta scarsa incidenza di tale misura sulla scelta localizzativa dell'azienda.

·       Partnerships, fra governo centrale, locale e privati, come mezzo di superamento di ostacoli burocratici e dotate del potere di concedere finanziamenti per l'incentivazione del coinvolgimento del settore privato (leverage effect, property-led regeneration). La frequente esclusione delle autorità locali, però, ha spesso favorito gli interessi privati e quelli accentratori del governo, senza favorire l'effettivo decollo di queste iniziative (peraltro mai segnatamente sociali).

·       New agencies, cioè varie agenzie (come le Urban Development Corporations) organizzate dal settore privato sotto l'egida del governo centrale, per la rivitalizzazione di alcune zone in crisi. Molte iniziative non hanno raggiunto lo scopo prefissato per la ferma opposizione delle autorità locali che ne riscontravano spesso l'assoluto scollamento dalle vocazioni territoriali e dal sistema pianificatorio.

Pur senza arrestare il consistente calo di occupazione, le politiche utilizzate hanno ivi stimolato nuove attività e creato un significativo numero di posti di lavoro, soprattutto dove è stata coinvolta la autorità locale e ci si è basati su una più ampia pianificazione a livello regionale.

Il partito laburista ha oggi ripreso il ruolo promotore e di garanzia dell'autorità locale, con il coinvolgimento partecipato della comunità nella preparazione. Scenari di sviluppo multisettoriali, entro chiare linee strategiche di sviluppo -ambientalmente e socialmente sostenibili.

E' il tentativo di rispondere alle crisi indotte dalla globalizzazione dell'economia attraverso un empowerment delle comunità locali, piuttosto che uno sterile e demagogico new localism senza potere reale (people-led regeneration).

Es. London Docklands; GEAR


GERMANIA

Fu negata fino al 1918 qualsivoglia forma di crescita intellettuale, per evitare l'insorgere di rivendicazioni sindacali, e la stessa Università fu espressamente vietata sino al 1965, quando Willy Brandt finalmente mutò la legge, istituendo l'ateneo di Bochum.

Politiche attuali:

·       decentralizzata fortemente la pubblica gestione;

·       piani di rilancio territoriale molto interattivi, flessibili, concertati, partecipati, impossibili senza un background amministrativo qualitativamente elevato. Il successo di questi non-piani è molto tangibile nelle aree locali degradate, quali la Ruhr.

Problemi della Ruhr:

·       Area notevolmente infrastrutturata: storici canali navigabili, poderosa rete stradale e ferroviaria.

·       Sede del ciclo integrale dell'acciaio: sviluppo industriale mastodontico, consumo inaudito della risorsa ambientale.

·       Fiumi per decenni trasformati in canali di drenaggio a cielo aperto, determinando un inquinamento grave e numerose epidemie.

Il più recente progetto di ristrutturazione economica e ambientale: Programma IBA Emscher-Park.

L'importanza: la capacità di coniugare gli obiettivi di redevelopment con le potenzialità del piano-processo.

Obiettivi:

·       risanamento ambientale,

·       ricostruzione del paesaggio-campagna,

·       reintegrazione dei gruppi socioeconomicamente marginali,

·       ricostruzione di una identità regionale,

·       procedure gestionali innovative, per rendere espliciti problemi di implementazione i quali, invece, sono stati sempre tradizionalmente rimandati,

·       forte orientamento al processo più che alla formulazione di un piano rigido, con ricerca continua di partecipazione e accordo ongoing tra attori pubblici e privati.

Limiti:

·       Il consenso deve in qualche modo già essere preesistente, senza conflitti sociali molto aspri, per 'comunicare il buon esempio', e indurre un effetto moltiplicatore sull'imprenditoria e l'economia.

·       La ricerca dell'effetto comunicativo induce al prevalere della forma sulla sostanza, del manufatto sul suo spinoff, dell'effimero sul duraturo, così riproponendo gravi errori.

Il processo di bonifica, recupero e riuso delle aree della Ruhr fa perno su 3 strategie parallele e integrate:

1.   Migliorare il clima sociale e culturale, rilanciando l'attività di studio e ricerca, la scuola e l'università, allo scopo di creare una nuova sensibilità diffusa intorno alle potenzialità dell'area (15 università).

2.   Migliorare e bonificare l'ambiente fisico, attraverso processi di decontaminazione e/o rinaturalizzazione, con lo scopo sia di realizzare parchi naturali attrezzati, sia di attrarre investimenti nell'area.

3.   Innescare un processo di modifica della base economica locale, facilitando la localizzazione di nuove medio/piccole imprese, focalizzando l'incentivazione soprattutto verso le nuove tecnologie.

Area storicamente ad alta intensità di manodopera e con una forte identità operaia: richiede mutamenti quasi epocali per poter riorientarsi verso le nuove necessità del mercato, dovendo sopportare crisi sociali e occupazionali estremamente drammatiche.

Cambiamenti di lunga durata, forieri di pesanti sofferenze sociali e perdita di posti di lavoro che, se non accompagnati da alternative riconosciute come realizzabili e sostenibili dalla comunità, sarebbero mere chimere.

Proprio in quest'ottica, dunque, va visto nella Ruhr il grande investimento pubblico sulla cultura, sull'educazione, sulla cura del senso della comunità, sul miglioramento della qualità della vita in modo da creare un buon sostrato indispensabile per la rinascita economica.


L'ESPERIENZA ITALIANA PIÙ RECENTE

La politica dei poli di sviluppo al Mezzogiorno.

Non è l'unica forma di polarizzazione in Italia, giacché le economie di scala hanno determinato poli di agglomerazione al Nord, con congestionamento e saturazione.

LAMBRO, SEVESO E OLONA

Comprensorio dove vent'anni orsono l'industria chimica Seveso inondò l'aria di diossina, i cui effetti permangono ancora oggi.

·       Nel 1993 una nuova impostazione di piano per affrontare le cause del degrado, curata da Magnaghi. Filosofia di base la riqualificazione di tutti i sistemi ambientali locali, precondizione prioritaria per poter efficacemente riqualificare anche il sistema socioeconomico.

·       Superata la distinzione tra aree produttrici di degrado (antropizzate) e vuoti compensativi resi a parco, utilizzata dai piani tradizionali

·       Integrazione complessa che renda efficace il risanamento ambientale, evitando contrapposizione tra centro e sobborghi, agevolando le interrelazioni fra i centri minori, e rafforzando la conformazione reticolare policentrica dell'area.

·       La sostenibilità insediativa del sistema viene affiancata da quella economica, redistribuendo le capacità produttive su una base locale, endogena. Viene così esaltato il contributo della comunità la quale, attraverso laboratori autosostenibili, si confronta, propone, progetta, ricalibra, rielabora, a tutto vantaggio dell'efficacia del piano.

VALLE D'AOSTA

Il piano di riconversione produttiva dell'area della famosa acciaieria di Cogne segue l'apertura sociale dell'esempio precedente.

·       Business park leggero, un parco industriale il cui potenziale di attrattività è strettamente legato alle interrelazioni con il centro urbano.

·       Ma questa garanzia di riappropriabilità dell'area da parte della città può venir fornita solo dalla comunità locale, che ne decreta il riassorbimento socioeconomico e funzionale. Soluzione strategica: un momento intermedio sulla strada della riconversione produttiva dell'area, specificamente mirato alla riappropriazione comunitaria.

Questo momento intermedio si è concretizzato in un piano di breve-medio termine, nel quale si prevede l'apertura delle aree e l'incremento della loro libera fruibilità da parte della comunità urbana: il coinvolgimento della comunità locale è cruciale per avviare un recupero efficace dell'area dismessa.


BAGNOLI-COROGLIO

Un'area dismessa di circa 300 ettari.

·       Attraverso il ricorso a vari meccanismi di partecipazione popolare e imprenditoriale, l'Amministrazione Bassolino ha ricevuto stimoli e indicazioni dalla comunità locale per la fase di redazione.

·       Una sorta di 'pianificazione in fieri' è stato in realtà lo strumento utilizzato dall'ente locale in questo caso, non volendo perdere alcuna opportunità di cogliere risorse finanziarie private e pubbliche disponibili lungo la fase di redazione.

·       In particolare, un Forum su Bagnoli, con tutti gli attori coinvolti nel processo di sviluppo locale (imprenditori, sindacalisti, amministratori, semplici cittadini), per confrontare alcune proposte e scenari con le istanze dello sviluppo sostenibile. Lo scenario prescelto è stato selezionato tra più scenari, presentati nel Forum: interessante la previsione di uno sportello permanente di interfaccia tra progettisti e imprenditori verso il Comune, per lo sviluppo dell'area.

·       Un lato negativo: l'importanza assoluta del fattore tempo nelle pratiche partecipate. Spesso il consenso è frammentato, specialmente in aree con crisi economiche e occupazionali, e il rischio è una 'teleguida' dei risultati, molto facilmente realizzabile in aree poco avvezze a certo tipo di democrazia.

·       Per questi motivi spesso l'azione partecipata ha un inizio ma non necessariamente una fine (v. p.es. i laboratori autosostenibili), con ciò potendo esperire una azione di controllo sulle politiche e valutarne la rispondenza con le vocazioni locali.


BASI NORMATIVE

Il problema della bonifica delle aree contaminate è stato storicamente affrontato in maniera spesso non strutturale e reattiva, con misure ad hoc.

Il primo approccio organico alla materia del risanamento ambientale ha avuto luogo negli USA e risale alla legge CERCLA (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, 1980): introduceva l'obbligo di bonifica per gli autori della contaminazione, con l'importante principio della retroattività dell'obbligo, a partire dal momento dell'accertamento.

Dei 1400 siti che la legge a seguito di un censimento indicava come gravemente contaminati (National Priority List), sono oggi completamente bonificati circa il 50%.

In Italia, leggi per il rilascio di sostanze inquinanti:

·       Legge Merli (n.379/1976): introduzione di standard massimi inclusi in apposite tabelle.

·       Legge 349/1986: introdotto il principio del risarcimento del danno ambientale.

·       D.Lgs. 22/1997 e 152/1999: obbligo di risanamento ambientale e bonifica delle aree degradate.

·       Legge 441/1987 ha introdotto l'obbligo per le regioni di dotarsi di piani di bonifica delle aree inquinate, che prevedevano il censimento dei siti inquinati. La regione Puglia si è dotata di tale piano nel 1995 (991 siti da bonificare) a breve, medio e lungo termine.

·       La Puglia possiede sul proprio territorio alcuni siti di interesse nazionale nel campo della contaminazione ambientale: Brindisi, Manfredonia, Taranto (Legge 426/1998).

·       Legislazione ambientale in progressivo aggiornamento, ma ricorrenti discrepanze regionali per le procedure di controllo e law enforcement. Esiste l'appeal esercitato dai grandi potentati industriali su aree economicamente depresse, per le quali il controllo e la limitazione di attività inquinanti è un possibile disincentivo alla localizzazione industriale stessa.

·       È proprio questo sollecita oggi un approccio non più deterministico, ma fortemente complesso, con decise interazioni etico-sociali.


COSTI DI RECUPERO

Il principio dell'inquinatore-pagatore (nel CERCLA).

L'assunto è che l'assetto attuale di una proprietà su cui si svolge attività inquinante sia frutto di un maggiore profitto legato allo sfruttamento inquinante delle risorse, e che tale maggiore profitto possa oggi essere utilizzato per pagare il recupero.

Le Critiche:

§       Equità di norma: se l'inquinamento è stato effettuato in un periodo in cui la società lo ammetteva come mezzo di minimizzazione di costi di produzione, sarebbe oggi lecito ammettere la retroattività del principio?

§       Attività cessate: nel caso in cui le imprese abbiano abbandonato le attività (pur conservando la proprietà dei siti) per fallimento, come fare per ottenere dai vecchi operatori in rovina finanziaria i fondi necessari per il disinquinamento?

§       L'inquinatore reale: secondo molti economisti è il vecchio consumatore finale, che creava la domanda di beni derivanti da attività inquinanti, e non la domanda di ambiente non inquinato. Tale preferenza riporta comunque ai consumatori originari di 100-150 anni fa, ormai non identificabili per contribuire al ripristino.

§       Il vero beneficiario: giacché tutta la società beneficia ancor oggi dei prodotti di attività che si sono basate sulla contaminazione dei luoghi, non sarebbe forse più lecito far ricadere i costi di recupero sull'intera economia di una nazione?

Chi sono i Pagatori.

1.   I vecchi proprietari: pur essendo gli inquinatori originari, è difficile o costoso costringerli a pagare oggi, anche se essi ne avrebbero i mezzi.

2.   Imprese: scelgono siti pregiati (dunque più costosi) invece di aree contaminate, per evitare di pagare i costi associati al recupero di tali aree.

3.   Anche i residenti sopportano dei costi per la contaminazione dei siti:

-      Costi dovuti all'onere del pendolarismo verso aree più distanti.

-      Le minoranze povere non possono permettersi abitazioni e posti di lavoro lontani da quei siti, e dunque sono i più esposti per salute e condizione economica.

-      I proprietari di aree vicine ai siti contaminati pagano per la diminuzione di valore cui sono soggette le loro proprietà per il fatto di essere considerate poco appetibili a causa del vicino inquinamento.

-      Maggiore quantità di infrastrutture (strade, di sistemi di trasporto, reti tecnologiche, di infrastrutture sociali eccetera), con maggiori tassazioni.

-      Perdita dei valori paesaggistici, naturalistici, agricoli (anche economici) di aree vicine alla città.


Le politiche

1.   Schemi legislativi di allocazione e limitazione delle responsabilità. Cercando di far chiarezza sulle responsabilità, non incrementano direttamente gli investimenti, ma  diminuiscono la percezione del rischio, così aumentando la certezza della situazione e favorendo lo sviluppo di contatti e transazioni.

2.   Schemi governativi di assistenza finanziaria. Sono mirati alle aree dismesse, per aumentarne la competitività relativa: essendo però destinati anche ad aree non inquinate, non è certo che le aree contaminate ne ricevano un vantaggio competitivo univoco. Inoltre non sortisce effetti diretti sulla certezza dell'eliminazione del rischio percepito: fortissimo deterrente all'attrazione di investimenti.

3.   Permessi di variazione degli standard ambientali in dipendenza dai futuri usi del suolo. Tale sistema serve a legare lo standard ambientale di un sito al reale uso del suolo. Deve ottenere un livello accettabile di qualità ambientale anche nelle aree più povere, altrimenti le aree più ricche possono intraprendere iniziative locali per imporre standard più alti, così generando nuove forme di iniquità ambientali.

4.   Iniziative locali di rigenerazione. Esse si basano sul coinvolgimento di risorse locali e manodopera per il recupero di aree contaminate.


AREE DISMESSE NEL CASO DI TARANTO

Un'area industriale la quale, per estensione, occupa una superficie quadrupla rispetto a tutto l'abitato comunale (2500 ha).

Forte degrado paesaggistico dovuti sia alla presenza di numerose aree utilizzate per la discarica di scorie siderurgiche, sia al grosso impatto visivo provocato dai grandi impianti, sia ancora alla presenza diffusa di aree utilizzate in passato per insediamenti di piccole e medie industrie oggi fallite e abbandonate.

 

Area "ad elevato rischio di crisi ambientale" con delibera del Consiglio dei Ministri (1990, 1997), e in seguito a ciò, il D.P.R. 23 aprile 1998 ha approvato un "Piano di disinquinamento per il risanamento del territorio della provincia di Taranto"

Obiettivi di qualità ambientale proposti dal Piano sono:

·       il miglioramento progressivo dello stato di qualità per le singole componenti ambientali;

·       la salvaguardia delle risorse ambientali, paesaggistiche e naturalistiche;

·       la posa in atto di misure per contribuire ad evitare il loro depauperamento;

·       riqualificazione di aree ambientalmente degradate e/o dismesse;

·       miglioramento delle azioni di disinquinamento e di smaltimento dei rifiuti.



REPLICABILITÀ DELLE POLITICHE PUBBLICHE E LIMITI DI CONTESTO.

Esistono peculiarità implementative del contesto specifico, che problematizzano e/o arricchiscono le capacità di proposta e di efficacia.

1.   Ineludibile ruolo guida del settore pubblico nel garantire una efficacia sociale degli interventi. Privati garantiscono fattibilità finanziaria delle politiche, ma operano per ritorni certi, spesso in netto contrasto con tempi ed efficacia delle politiche stesse. Dove problemi (e costi) sono strutturali e perduranti, il settore privato è poco collaborativo e intraprendente, anzi osteggia politiche di recupero ambientale in nome del profitto (es. Londra). Il ruolo-guida della direzionalità pubblica non è sempre facile (es. Taranto).

2.   Crescente importanza dell'elemento partecipativo democratico nelle attività di recupero di aree degradate (Ruhr, Lambro, Cogne, Bagnoli): l'efficacia e la sostenibilità dei processi di recupero e sviluppo passano dal concerto collettivo bottom-up.

3.   Cultura ambientale. È preordinata ai processi partecipativi, affinché tutti siano consci dei valori in gioco e abbiano le stesse condizioni di partecipazione. Il bassissimo tasso di sconto del futuro pende storicamente su investimenti e fiducia popolare. Anche sulla scarsissima conoscenza dei ritorni di un'economia ambientale si basa questo circolo perverso, coinvolgente sia la comunità sia gli imprenditori.

ALLA BASE DEL PIANO

L'intero sistema necessita di interventi di bonifica e ripristino ambientale, sia per contaminazioni dirette delle aree, sia per il crescente inquinamento del circondario e delle aree urbane adiacenti.

La conoscenza dei costituenti fisici dell'ambiente, allo scopo, risulta essenziale per l'avvio dei processi di ripristino.

·       Necessità di una rete di monitoraggio estesa ad indicatori multisettoriali che consentano, aggregati in nei modi più opportuni, di costruire immagini dinamiche complesse delle condizioni ambientali sottese.

·       Un Sistema informativo territoriale diviene uno strumento fondamentale per la rappresentazione complessa della risorsa ambientale, permettendo la raccolta e manipolazione di informazioni esperte provenienti da settori d'indagine differenziati. SIT, tuttavia, utilizzato non solo come mezzo di rappresentazione, ma come piattaforma di interazione multiagente.

·       La qualifica dei planners/decisori e della formazione/informazione iniziale degli stakeholders. Per tale motivo, a monte dei processi pianificatorio-gestionali suddetti, sono necessarie politiche formativo-culturali da parte delle istituzioni locali (es. Germania).


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