POLITICI PUBLICE. DEFINITII. CONCEPTE. TEORII.

POLITICI PUBLICE. DEFINITII. CONCEPTE. TEORII.

1.1. Introducere in domeniul politicilor publice

Nivelul de dezvoltare al unei societați este stâns legat de angajamentul membrilor sai ca orice individ sa beneficieze de instrumente elementare de dezvoltare și de supraviețuire. Transpunerea in practica a acestor angajamente cu privire la bunastarea membrilor societatii se realizeaza prin intermediul politicilor publice.[1] Educatie, sanatate, asistenta sociala, transport in comun, drumuri nationale, acestea sunt cateva aspecte care formeaza contextul social in care ne desfasuram vietile. In lipsa lor, viata ar fi, cu siguranta, insuportabila, privind din perspectiva privilegiata in care ne situam ca beneficiari ai acestor avantaje.

Stiinta politicilor publice, este o disciplina relativ recenta, care a aparut in America de Nord si in Europa dupa al doilea razboi mondial.

 Stiintele sociale, mai ales economia, stiintele politice, administratia publica si planificarea, s-au dezvoltat la incepututl secolului XIX si inceputul secolului XX. Daca in Europa continentala sociologia era disciplina - umbrela care subsuma toate aceste stiinte, in traditia anglo - saxona, Anglia sau America de Nord ele s-au dezvoltat ca discipline separate. O data cu anumite publicatii cheie ale lui Harold Lasswell, reprezentant al stiintelor politice americane, a aparut ideea ca aceste aceste discipline ar putea fi integrate intr-un domeniu distinct: stiinte de politici publice. In 1951, el si colegii lui aduceau aduceau argumente in sprijinul unei abordari distincte pe care o numeau "stiinte de 20320y2418u politici publice ale democratiei" si sustineau ideea unui rol distinct pentru cei care fac analiza de politici publice.[2]

Termenii de "politici publice" si "analiza de politici publice " au inceput sa fie folositi tot mai des in anii '60, pe masura ce guvernul american a inceput sa rezolve problema conflictului rasial, reinoirea urbana. Hofferbert noteaza ca intre 1960 si 1975 multi dintre americanii care lucrau in domeniul stiintelor sociale au fost scosi din turnul lor de fildes de prioritatile nationale de cercetare, care i-au facut sa intre in arena politica, nu in calitate de politicieni sau birocrati, ci ca experti in evaluarea programelor publice".[3]

La inceputul anilor '90 "capacitatea pentru politici publice" si "analiza politicilor publice", erau termeni cheie in dezbaterea procesului guvernarii. In Romania, dupa revolutia din '89, a inceput un anevoios proces de modernizare. A existat o mare disponibilitate de a pune sub semnul intrebarii eficienta si eficacitatea serviciilor publice. Existau prea multe exemple de raspunsuri necorespunzatoare, rezultate din lipsa de previziune, din nedefinirea obiectivelor, din numarul redus al optiunilor si din insuficienta pregatire a acestora, din slaba implementare si din lipsa activitatilor de monitorizare si evaluare a politicilor. Insasi diagnosticarea si definirea acestor probleme s-a dovedit o sarcina extrem de dificila in conditiile unor schimbari continue si datorita lipsei personalului calificat.

La sfârsitul deceniului a aparut ideea ca solutiile si cadrele conceputale ale anilor '80 nu mai erau suficiente pentru lumea moderna, acest fapt a generat cresterea interesului pentru politicile publice.

Noile teorii de management au reformat sectorul public in anii '90. Structurile si procedeele administrative au suferit schimbari mai ales pentru ca se urmarea cresterea calitatii vietii. Reforma din perspectiva manageriala,  presupunea un alt stil de gandire si de comportament. Era clar ca un sector public eficient era un factor important pentru armonia sociala si progresul economic.

In prezent interesul cetatenilor pentru politicile publice a crescut. Acestia asteapta de la guvern sa elaboreze politici publice de calitate, folosind cat mai rational resursele necesare. Cei mai multi dintre oameni sunt afectati de aspectul practic al unei politici. El reflecta impactul guvernarii asupra societatii si in acelasi timp la acest nivel se observa cel mai bine daca lururile sunt mai bune sau mai rele.

Tema politicilor publice nu poate fi dezvoltata fara prezentarea elementelor care stau la baza acesteia, cum ar fi: societatea, statul, puterea executiva, administratia publica, sectorul public,  serviciile publice si bunurile publice.

Ioan Alexandru defineste societatea ca fiind un mod organizat de existenta in sfera fenomenelor vietii.[4] definirea conceptului de societate include doua categorii de sensuri:

v     cristalizari specifice de relatii între indivizii umani si institutii (societate capitalista, societate rurala etc)

v     caracterul de unitate (entitate) pe care îl dobândesc relatiile sociale relativ hotarnicite (societatea româneasca, societatea europeana) [5].

 Tot Ioan Alexandru  defineste statul ca fiind o colectivitate umana situata pe un teritoriu si supusa unei autoritati suverane. Statul desemneaza un aparat de institutii care îi permite sa comande si sa actioneze [6].  

Rolul statului este important in cadrul procesului de furnizare al politiclor publice. Ca sa putem clarifica raportul dintre stat si procesul de realizare al politiilor publice  trebuie, ca in loc sa privim realizarea politicilor publice ca una dintre atributiile statului, perspectiva ce presupune implicit o subordonare a procesului de realizare a politicilor publice in fata activitatilor guvernamentale, putem sa privim statul ca pe o institutie ce a subzistat datorita eficientei cu care a rezolvat o problema de politica publica.  Iar daca prin politici publice intelegem activitatile care au ca scop furnizarea de bunuri publice, atunci statul  va aparea ca un tip specific de institutie ce furnizeaza politici publice. [7]

Ioan Vida defineste puterea executiva ca o functie distincta a statului, alaturi de cea legislativa si de functia judecatoreasca [8].

 Executivul cuprinde, în mod traditional, doua categorii de organe: seful statului si guvernul, indiferent ca acestea coexista sau nu, atunci când coexista având functii departajate si responsabilitati diferite [9].

Unii autori de drept administrativ exclud ideea de "executiv", înlocuind-o cu cea de functie administrativa. În viziunea acestora, functia administrativa este considerata ca una dintre cele trei functii ale statului, alaturi de functia administrativa si de functia jurisdictionala[10].

În conceptia constitutionala clasica, administratia reprezinta actiunea puterii executive, bazata pe procedee de putere publica.

În sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executiva desemneaza acea functie a statului care asigura executarea legii.

Tot Ioan Alexandru mentioneza conceptul de administratie publica definind administratia publica ca fiind folosirea teoriilor si proceselor manageriale, politice si juridice în vederea realizarii mandatelor guvernarii legislative, executive si judecatoresti, pentru a asigura reglementarile si serviciile pentru societate în ansamblu, cât si pentru segmentele acesteia. [11]

Prin administratie publica se întelege acea activitate care consta în principal în ogranizarea si asigurarea executarii, dar si în executarea nemijlocita a prevederilor Constitutiei, ale tuturor actelor normative si ale celorlalte acte juridice emise de autoritatile statului de drept, activitate realizata de catre autoritatile administratiei publice, desprindem, pe de o parte, pozitia administratiei publice în cadrul diferitelor activitati ale autoritatilor statale sau ale colectivitatilor locale, iar, pe de alta parte, descifram cele doua componente esentiale si indispensabile ale administratiei publice, si anume: elementul structural - organic si elementul functional. [12]

În "Dictinonary of American Government and Politics" sunt mentionate mai multe sensuri ale cuvântului "administration" printre care si acela de executare si implementare a politicilor publice.[13]

Sectorul public are un impact uriaș asupra fiecaruia dintre noi, datorita bunurilor publice pe care le ofera: educatia, asistenta sanitara, ordinea publica, aparare nationala. Sectorul public cuprinde instituții si organizații care cuprind bunuri si servicii publice.  El este mai degraba rezultatul deciziei publice, politice, decat al proceselor de piata. Guvernele sunt bazate pe comanda - ele pot forta oamenii sa respecte aceasta, în timp ce pietele sunt voluntare.[14] Sectorul public, prin definitie cuprinde activitati ale caror rezultate, si anume serviciile publice, nu au valoare monetara pe piata. Nu trebuie inteles ca un serviciu public nu are valoare, ci nu are pret pe piata.

Pentru satisfacerea cerintelor (hrana, locuinta, transport, cultura, sanatate), membrii unei colectivitati umane se bazeaza pe administratia publica.  Aceste cerinte complexe sunt satisfacute prin serviciile publice. Autoritatile administratiei publice furnizeaza o mare varietate de servicii publice. Administratiei ii revine rolul de a presta servicii care sa satisfaca nevoile publice, dar mai important este faptul ca ea instituie si amenajeaza organismele pentru satisfacerea nevoilor publice.  Administratia isi propune sa satisfaca nevoi variate,  pentru care intiativa particulara este insuficienta.

In stat administratia publica are nu numai misiunea de a servi societatea in ansamblu, dar si aceea de a furniza bunuri si servicii consumatorilor clienti, cu riscul de a agrava inegalitatile dintre cetateni.[15]

Indivizii îsi imbunatatesc viata utilizand bunurile publice la care au acces.  In definitia clasica a bunurilor publice data de Samuelson, acestea sunt non-excludabile si non-divizibile.  Bunurile publice pot fi resurse naturale, modificari artefactale ale acestora, sau resurse sociale.  Politicile publice au ca rezultat producerea unor bunuri ai caror beneficiari sunt cetatenii.

Un bun public este considerat produsul al carui consum de catre un singur individ nu reduce cantitatea valabila pentru altii. [16]  Un bun public poate fi utilizat in același timp sau in momente diferite de toti membrii unei comunitati de la folosirea caruia un producator privat nu i-ar exclude pe cei care nu doresc sa contribuie la finantarea bunului respectiv.[17]

Furnizarea de bunuri si servicii face obiectul polticilor publice. Iar esential pentru un bun public este tipul deciziei de furnizare, si anume caracterul ei comunitar. Astfel, bunurile publice sunt rezultatul unor actiuni colective, realizate la nivelul intregii comunitati relevante. Aceste actiuni colective reprezinta fundamentul polticilor publice.[18]

1.2. Definirea termenului de politica publica.

Pentru a intelege mai bine termenul de politica publica putem considera cateva definitii.

David Easton defineste politicile publice ca fiind alocarea de autoritate a valorilor pentru intreaga societate.[19] Pornind de la definitia data de Easton, Thomas Dye ajunge la concluzia ca numai guvernele pot sa aloce cu autoritate valori pentru întreaga societate si, prin urmare ca " politica publica este tot ceea ce decid guvernele sa faca sau sa nu faca".[20] Una dintre consecintele pe care Dye le desprinde din aceasta definitie este aceea ca inacțiunea guvernului este la fel de importanta si poate sa aiba un impact la fel de mare asupra societatii ca si actiunea guvernamentala. In consecinta acestei idei se impun doua observații. In primul rand din aceasta definitie rezulta ca la nivelul guvernului are loc un proces de luare a deciziilor privind actiunea sau inactiunea intr-un domeniu, punandu-se accentul, indirect, tocmai pe mecansimele de luare a deciziilor in interiorul structurilor ce formeaza guvernamântul.

In prezentarea generala a domeniului politicilor publice pe care o face Jean - Claude Thoening se considera ca politicile publice definesc mai bine si ofera o viziune mai larga asupra politicii in general[21].  Practic, sustine Jean- Claude Thoenig, politicile publice graviteaza in doua parti: prima - reprezentata de partide, parlamente, responsabilii ministeriali - dezbate si stabileste prioritatile, aloca resursele si traseaza directiile de dezvoltare, in timp ce cea de a doua - reprezentata de adminstratori - pune in aplicare, implementeaza politicile.

Probabil ca, prima dificultate cu care se confrunta autorul român este cea a gasirii unor termeni echivalenti cu cei folositi în limba engleza pentru traducerea termenilor politics / policy. În limba franceza, care întâmpina dificultati similare în gasirea unor termeni echivalenti, se foloseste mai frecvent "management public" (întâlnit si sub termenul de gestion publique). De la managementul public se asteapta solutii practice contra risipei financiare si pentru cresterea productivitatii agentilor publici. O alta sintagma folosita în limba franceza, dar care nu are înca un statut consolidat, este cea de "management de non-marchand" ⁹, care face distinctia prin antiteza între sectorul de piata - care urmareste performante economice proprii masurate în profit financiar, cresterea cifrei de afaceri etc. - si un asa numit sector care nu este de piata: non-marchand - si care urmareste alte beneficii decât cel financiar, se adreseaza societatii si opereaza cu alti indicatori de performanta decât profitul financiar.

Din pacate limba româna nu cunoaste termeni adecvati pentru a distinge între politics si policy. Cuvântul englezesc politics se refera la alegeri (mai exact la "seducerea" electoratului de catre candidati), la împartirea puterii politice, la negocierile si "târguielile" politice care se desfasoara între partide, între structuri guvernamentale, etc. si are si o usoara conotatie peiorativa în special când apare sub forma "it's just politics" - "este doar politica". Într-un cuvânt este ceea ce se desfasoara în spatele usilor închise, este zona de penumbra a politicului sau spectacolul regizat al comunicarii politice. În schimb termenul policy are o definitie precisa: este politica efectiva, concreta care se vede la lumina zilei si pe care fiecare cetatean o simte în fiecare zi, sunt masurile administrative, programele, strategiile fie ca este vorba de impozite, constructia de drumuri, sanatate, învatamânt etc. Tocmai pentru a întari caracterul deschis, vizibil al acestui segment al politicului se foloseste deseori termenul de public policy - politica publica.

În tarile latine, termenul "policy" din limba engleza este identificat adeseori cu decizia. Mai concret, prin politica se întelege o decizie formala ( lege, act administrativ) a unei autoritati legitim alese care se adopta într-un cadru formal, conform unor proceduri dinainte stabilite[22]. Din punct de vedere comportamental "o politica este o decizie care se caracterizeaza prin actiuni si conduite ale acelor care le îndeplinesc. " [23]

 Diferiti autori au folosit termenul de politica în functie de anumite aspecte sau elemente pe care doreau sa le puna în evidenta. Astfel, termenul a fost utilizat pentru a se face referire la un domeniu al activitatilor publice (politica sanitara, politica economica, politica educationala) .

 De asemenea, termenul a fost utilizat referitor la:

v                 grupare de obiective si programe desfasurate de guvern într-un anumit moment(politica de alfabetizare, de lupta împotriva fumatului) .

v                 legislatie sau pachet de norme aprobate în legatura cu o anumita tematica (legislatie fiscala, urbana, ecologica, energetica)

v                 produsul activitatii guvernamentale (construirea de locuinte ca produs al politicii de bunastare sociala)

v                 impactul activitatii guvernamentale asupra societatii prin politica de reducere a mortalitatii pe autostrazi, prevenirea incendiilor, reabilitarea sociala a toxicomanilor.

În toate aceste acceptiuni ale termenului de politica publica gasim elemente comune care permit reordonarea lor în felul urmator:

v           Politica tinde sa fie mai mult decât o decizie formala, ea reprezinta o grupare de decizii.

v                 O politica publica este adoptata de institutiile politico-administrative si conteaza pe garantia guvernamentala. Politica se poate prezenta sub mai multe forme:o reglementare juridica, un discurs politic, o forma de restructurare a serviciilor publice.

v                 O politica publica mobilizeaza resurse pentru a genera anumite produse în societate.

v                 O politica publica presupune o activitate care urmareste o finalitate sau un obiectiv mai general ori mai specific. Acest obiectiv este orientat catre satisfacerea anumitor interese si este purtatorul anumitor valori.

În literatura româna, termenul de politica poate avea mai multe utilizari:

v                 se foloseste pentru a desemna "fenomenele de lupta pentru putere, de concurenta între partide, de grupuri de interese, de categorii sociale, persoane, în vederea exercitarii influentei si a ocuparii unor functii de autoritate într-o colectivitate, tara, într-un cadru electoral sau în procesele decizionale[24]". În acest context, termenul de "politica" are întelesul pe care îl are cuvântul "politics" în limba engleza.

v                 O alta utilizare a termenului "politica" se refera la întelesul pe care îl are cuvântul policy din limba engleza. În acest caz el reprezinta un cadru de orientare pentru o actiune, un program. Spre exemplu, putem spune ca un guvern are o politica economica, adica pune în aplicare un ansamblu de interventii, alege sa faca sau sa nu faca anumite lucruri pentru un domeniu specific, cum ar fi economia.

Putem spune ca o politica publica, reprezinta produsul activitatii unei autoritati învestite cu putere publica si legitimitate guvernamentala. [25]

Daca politica reprezinta un domeniu al activitatii umane care vizeaza relatiile, manifestarile si orientarile între paturile, grupurile sociale si alte organizatii active dintr-un stat sau dintre acestea si cetateni în confruntarile pentru cucerirea, consolidarea, dezvoltarea si mentinerea puterii si pentru controlul functionarii ei. [26] dar si faptul ca orice politica reflecta orientarile cetatenilor ce formeaza anumite grupuri (fata de altele) în interiorul unei tari, dar si ale unei tari fata de alte tari, în legatura cu promovarea intereselor lor, în lupta pentru putere[27], atunci vom considera ca "politica publica exprima manifestarile si orientarile definite de autoritatile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activitati esentiale ce se desfasoara la nivel national, fie la niveluri teritorial-administrative"[28]

Politicile publice sunt decizii politice în favoarea unei anumite stari dorite, cuprizand si optiunile în favoarea anumitor mijloace considerate adecvate atingerii obiectivelor proiectate. Esenta unei politici publice consta în mobilizarea membrilor unei comunitati în jurul unui acord permanent reformulabil obtinut prin disputa, înfruntare, negociere, compromis.

Asadar, o politica publica presupune existenta unui obiectiv (interes) cu o recunoastere larga în comunitate si care impulsioneaza declansarea procesului prin care parerile si interesele celor ce se regasesc în obiectivul fixat sunt aduse laolalta, realizandu-se, astfel, un loc comun al comunitatilor, grupurilor si cetatenilor si care reprezinta spatiul public tinta al politicii[29]. În literatura anglo-saxona, termenul "policy"simbolizeaza transpunera prioritatilor politice si a principiilor guvernului în programe si punerea acestora în practica pentru a realiza schimbarile dorite.

Marius Profiroiu sustine ca fiind elocvent rezultatul actiunii mai multor persoane. Unele dintre acestea fac parte din "government", altele se afla în afara acestei entitati si reprezinta marea lor majoritate acordând atentie unor lucruri care se întampla (cresterea saraciei, poluarea aerului, sporirea abandonurilor scolare) si pe care le recunosc ca pe niste probleme. Solutia acestor probleme ar putea fi o noua abordare a acesteia . Prin urmare, o politica publica reprezinta un program de actiune guvernamentala întru-un sector al societatii ori într-un spatiu geografic:ordine publica, sanatate, siguranta rutiera, un oras determinat, o tara sau comunitate determinata în mod exact . [30]

Luminita Gabriela Popescu, precizeaza ca politica publica reprezinta raspunsul pe care guvernarea îl ofera acelor nevoi ale societatii considerate de inters general si de maxima importanta, încât sunt satisfacute din banii publici. Din acest punct de vedere este evident ca politicile publice poarta caracteristica valorilor asociate doctrinei si ideologiei partidului sau coalitiei de partide aflate la guvernare. [31]

Existenta unei politici publice este rezultatul unor grupuri ce reprezinta "government-ul"si care identifica problema si decid rezolvarea acesteia. Pentru grupurile de interes, o politica în zona lor de interes poate fi un vehicul pentru participarea la discutii. [32]

     În literature franceza, exista un un consens relativ în rândul sociologilor si politologilor cu privire la caracteristicile conceptului de politica publica. (Yves Meny, J-C. Thoening) [33]   

În conceptia acestor specialisti o politica publica reprezinta în acelasi timp:

v     Un continut- activitatea publica apare sub forma unei esente, a unui continut . Pentru generarea rezultatelor sau a produselor se mobilizeaza resurse. Aceste efecte (rezultate, produse) sunt examinate de analist ca o problema de cercetare pentru actiune. Aceste produse rezulta dintr-un proces de munca si de actiune;

v     Un program - o politica publica nu se reduce la un act punctual luat în considerare în mod izolat. În spatele unui act, în spatele unor activitati se afla un cadru mai general în care se integreaza actul sau activitatile respective. De exemplu, prin actiunile sale, un ministru se înscrie într-o politica publica pe termen mediu. Desi acest cadru nu este definit în mod explicit, de exemplu prin proceduri institutionale (legi) sau prin discursul actorilor politici (programul guvernului sau al primarului) putem totusi sa reperam legaturi între aceste acte, o structura de orintare relativ permanenta sau de referinta pe care David Easton o numeste "intentiile mai generale ale autoritatilor"

v     Orientare normativa - activitatea publica nu este rezultatul unor raspunsuri aleatorii ci este expresia finalitatilor si preferintelor pe care decidentul, constient sau nu, în mod voluntar sau fortat de anumite imprejurari, nu poate decât sa accepte, pentru ca este responsabil;

v     Un factor coercitiv - activitatea publica provine din natura autoritara cu care este învestit actorul guvernamental. Acesta din urma (actorul guvernamental ) are o legitimitate a autoritatii legale sau exercita o constrângere care se bazeaza pe monopolul fortei;

v     Un resort social - o politica publica se defineste prin resortul sau, prin cetatenii ale caror interese, situatii sunt afectate de acte si dispozitii.

O politica publica reprezinta un ansamblu de masuri luate de o autoritate legala si responsabila care vizeaza imbunatatirea conditiilor de viata ale cetatenilor sau conceperea unor masuri de stimulare a cresterii economice [34].

O politica publica se defineste prin trei elemente distincte:

a)      politica publica trebuie sa fie legitima si eficace, ca urmare, aceasta trebuie sa aiba scopuri precise si perceptibile pentru cei administrati;

b)      politica publica trebuie sa aiba etape intermediare care sa exprime pasii parcursi si mijloace suficiente pentru a fi dusa la bun sfarsit;

c)      politica publica trebuie sa aiba ca rezultat un beneficiu pentru cetateni.

Din perspectiva manageriala, o politica publica corespunde unui domeniu de activitate având o cerere specifica, nevoi specifice, o oferta specifica, prin urmare, factori specifici, independenti de alte politici publice.

Participantii la viata publica: alesi, functionari, experti, societatea civila, jurnalisti, folosesc termenul de politica publica pentru a descrie modul în care este organizata viata publica.

Pentru unii, politicile (policy) au legatura cu controlul. Ele pot actiona ca un vehicul al controlului: oamenilor politici asupra birocratilor; înaltilor functionari din administratia centrala asupra restului personalului, iar pentru altii, politicile ( policy ) "pot fi un vehicul pentru a contesta ordinea existenta "[35]

1.3.Guvernul si politicile publice

Ideea ca institutiile guvernamentale au ca principal obiect de activitate formarea si aplicarea politicilor publice, a patruns cu dificultate in constiinta comuna. Astazi, insa, ea este luata de cele mai multe ori, ca evidenta. Cetațenii asteapta de la guvernele lor sa ia decizii inteligente. Mai mult ei se asteapta ca aceste decizii sa fie rezultatul unei pozitii generale, a unei viziuni. A luat decizii inteligente insemna a opera intr-un cadru coerent, indiferent cat de general este acesta.

Noile provocari globale: eliminarea saraciei, protectia mediului inconjurator, repartizarea neuniforma a cunostintelor stiintifice, presiunea exercitata asupra economiilor țailor slab dezvoltate, conflictele religioase, eradicarea terorismului internațional, eficientizarea controlului armamentului nuclear, internationalizarea tehnologiei informației etc, impun cu cresterea importantei administratie centrale si locale. In concluzie guvernele nationale sunt singurele care datorita legitimitatii lor pot domina actualele probleme globale, guvernarea trebuie sa îsi redefineasca politicile, strategiile, programele si proiectele in scopul dinamizarii capacitatii de performanta. Viabilitatea performantelor este, insa direct conditionata de succesul reformei sistemului administrativ.[36]

Domeniul stiintelor publice se ocupa de studiul deciziilor politico - administrative de alocare a resurselor necesare satisfacerii intereselor comunitatii.[37] O politica publica este acea directie de actiune sau lipsa a actiunii aleasa de autoritatile publice ca raspuns la o anumita problema sau la un set de probleme interconectate.[38]

Guvernul Romaniei si-a asumat responsabilitatea de a accelera reforma, ale carei obiective vizeaza:

v     delimitarea responsabilitatii politice si administrative a Guvernului.

v     amelioararea calitatii politicilor publice pentru rezolvarea eficienta a problemelor.

Atingerea primului obiectiv presupune separarea managementului politici de cel administrativ, iar cel de-al doilea, este realizabil numai in circumstantele unei cresteri a calitatii proceselor de elaborare si implementare a politicilor publice, prin implicarea cetatenilor si prin crestrea eficientei si cooperarii intre institutiile administrative.[39]

O politica publica se refera la un curs de actiune. Acest lucru are legatura cu ideea cadru sau model - politicile publice ofera calauzire pentru o gama de actiuni interconectate dintr-un anume domeniu. Cel care concepe politicile, policy-maker, este cel care concepe acest ghid de actiune, iar cel care preia politicile, policy-taker, este cel care opreaza in cadrul trasat, aplicadu-l la situatii noi. 

Politicile publice sunt considerate atat de cei care le creaza, precum si de cetateni, drept modalitati de a rezolva probleme, sau de a profita de oportunitati. In acest sens politicile au o valoare instrumentala, adica nu sunt scopuri in sine si nici bunuri in sine, ci instrumente sau unelte cu ajutorul carora se rezolva probleme de interes pentru comunitate.

Se intampla foarte rar ca politicile sa raspunda unei idei izolate. Cel mai adesea ele sunt raspunsuri la manunchiuri de probleme incalcite, ale caror solutii pot fi ele insele contradictorii. Majoritatea problemelor care isi afla raspunsul in politicile publice sunt complexe ca urmare a marimii sau anvergurii lor ele sunt compuse din seturi de probleme, poate mai mici, dar care, dat fiind ca sunt interconectate, sunt greu de inteles si totodata greu de separat atat din punct de vedere logic, cat si cronologic.[40] De exemplu guvernul federal, din Canada, se confrunta cu problema traficului ilegal de tigari peste granita provinciilor Ontario si Qubec. Datorita faptului ca taxele pentru tigari in Canada erau  mari, era profitabil sa cumperi tigari din Statele Unite și sa le treci ilegal granita in Canada, unde se puteau vinde sub pretul pieței.  Rezolvarea aceste probleme era complicata datorita faptului ca presupunea cooperarea intre autoritatile Qubec si Ontario, iar acest lucru era îngreunat de refuzul provinciei Ontario de a reduce acizele pentru țigari. În aceste conditii fara masuri concrete la nivel federal, cei din Ontario se temeau ca fumatorii isi vor cumpara din Qubec tigari mai ieftine. Pe de alta parte aceasta problema era una care implica doar proviniile Qubec si Ontario,  dar nu si restul tarii. De aceea exista riscul ca masurile luate de guvern sa nu primeasca sprijinul altor provincii. In final guvernul de la Ottawa a decis sa reduca taxele la țigari si sa cheltuiasca mai multi bani in programe de ocrotire a sanatatii, a introdus o lege care interzicea vinderea tigarilor minorilor, a restrans numarul automatelor de tigari. [41]

Procesul politicilor publice, dupa cum se observa si din exemplul de mai sus, este corelat cu activitatea guvernamentala. De exemplu politicile publice sunt definite, de catre Peters ca reprezentand suma activitatilor guvernamentale realizate fie direct, fie prin intermediul unor agenti, prin prisma influentei pe care acele activitati o au asupra vietii cetatenilor.[42]

Definitia politicilor publice ne permite sa distingem trei niveluri diferite ale politicilor publice, in fuctie de gradul in care au un impact real asupra vietilor cetatenilor. La un prim nivel avem alegeri de politici operate de catre cei care detin autoritatea de a folosi puterea publica pentru a influenta viețile cetațenilor, rezultatul acestor alegeri fiind o politica ce poate fi implementata practic. La al doilea nivel, regasim actiunile realizate de guvernamant pentru implementarea politicilor alese ( de exemplu prin cheltuieli bugetare, angajare de functionari, promulgare de reglamentati). La cel de-al treilea nivel regasim impactul politicilor asupra cetatenilor, modul in care viata acestora este influentata de incercarea de implementare a unei politici. Primele doua niveluri sunt subcomponente ale primei parti a defiitiei politicilor publice, avand in vedere activitatile guvernamentale, iar cel de-al treilea nivel contituie ce-a de-a doua parte a definitiei, ce are in vedere satifacerea preferintelor cetatenilor. Avantajul distingerii intre aceste trei niveluri este acela de a lamuri direcția de la mijloace inspre scopuri, si anume activitatile guvernamentale concrete sunt mijloace pentru implementarea unor modificari sociale al caror scop este satisfacerea preferintelor cetatenilor. [43]

Ca o concluzie politicile publice au ca scop satisfacerea preferintelor cetatenilor, indiferent daca sunt de tip guvernamental, de guvernanta sau de alt tip.

1.4.Ciclul politicilor publice

Pentru a întelege mai bine ciclul politicilor publice este necesara împarțirea acestuia in mai multe stadii si substadii si examinarea acestora. Ceea ce rezulta este cunoscut ca ciclul politicilor publice.

Stadiile procesului politicilor publice sunt:

1.      Formularea agendei

2.      Formularea politicilor

3.      Luarea unei decizii

4.      Implementarea politicii publice

5.      Evaluarea politicii aplicate

 Formularea agendei se refera la procesul prin care problemele ajung in atentia guvernantilor. Procesul prin care guvernantii formuleaza optiunile de politici publice se numește formularea politicilor. Dupa ce au identificat problemele guvernantii stabilesc modul in care trebuie sa actioneze pentru a rezolva problema. Ce-a de-a patra etapa a politicii publice si probabil cea care ridica cele mai multe probleme este aplicarea politicii publice, adica implementarea. La final rezultatele politicii sunt monitorizate de societatea civila si institutiile statului prin evaluarea politicilor publice.

In aceasta lucrare ne vom opri asupra etapei de implemetare a politicilor publice.

Dupa ce o politica a ajuns pe agenda institutionala, si mai multe optiuni au fost propuse pentru a o rezolva, iar guvernul s-a decis asupra uneia, ceea ce mai ramane de facut este punerea in practica a deciziei. Aceasta faza este cunoscuta sub numele de implementarea politicii publice si este definit ca procesul in care programe sau politici sunt puse in practica. Implementarea arata transpunerea in practica.[44]

Prin implementare se intelege transpunerea in practica a obiectivelor generale, prin efectuarea unor actiuni concrete.

Numeroase studii demonstreaza ca de multe ori o politica publica a esuat nu pentru ca nu a folosit mijloacele corecte, sau pentru ca nu s-a ales calea cea mai buna, ci pentru ca nu a fost transpusa in practica corect. Adesea procesul de implementare este considerat ca neimportant de oficiali si institutii, insa aceasta pe parcursul aceste etape se ivesc o multime de probleme generate mai ales de lipsa de experienta a celor care transpun teoria in practica. Asa cum subliniaza J. Pfeffer si R. Sutton, in general atunci cand avem n vedere organizatiile nu exista raspunsuri simple la problema relatiilor dintre a stii si a face. Ei recomanada se petreaca cat mai putin timp cercetand sau vorbind despre problemele organizatiei, in schimb sa se actioneze. Actiunea este cea care va genera experienta din care se poate invata.[45]

Bazele cercetarilor aplicate asupra procesului de implementare au fost puse de catre J. Pressman si A. Wildavsky. Cei doi autori au analizat modul de implementare a programului de dezvoltare economica a uni oras din California. Actiunile agentiilor implicate in acest sens s-au dovedit a fi dependente de capacitatea lor de a crea legaturi intre ele pentru a infaptui politica.Cu cat aceste legaturi erau mai slabe si mai putin efective, cu atat politica insasi era mai greu de implementat. Cei doi autori au ajuns la concluzia ca implmentarea nu se poate face eficient daca[46]:

·              scopurile nu au fost clar definite si intelese;

·              nu au fost disponibilizate resursele necesare;

·              nu s-a realizat un lant de comanda capabil sa asambleze si sa controleze resursele;

·              sistemul nu comunica eficient si nu sunt controlate organizatiile care sunt implicate in procesul respectiv.

Ca urmare o implementare eficienta exista doar daca exista un sistem de control, comunicatii si alocare a resurselor.  Acest sistem este necesar pentru ca de multe ori intentiile care au stat la baza elaborarii politicii nu coincid cu situatia reala.