STRUCTURA, INVESTITURA, ORGANIZAREA SI FUNCTIONAREA GUVERNULUI

STRUCTURA, INVESTITURA, ORGANIZAREA SI FUNCTIONAREA GUVERNULUI

A. Structura Guvernului potrivit Constitutiei Romaniei din 1991

Articolul 102 (3) dispune ca Guvernul este alcatuit din prim-ministru, ministri si alti membri stabiliti prin lege organica.

Constatam ca, din punctul de vedere al categoriilor de membri ai Guvernului, dispozitia are in vedere doua astfel de categorii si anume:

- membri ai Guvernului stabiliti de Constitutie, si aici intra primul ministru si ministrii;

- membri ai Guvernului stabiliti prin lege organica, fiind vorba despre legea privind organizarea si functionarea Guvernului.

Astfel, articolul 3 din Legea nr. 90/2001 adauga la categoriile de membri ai Guvernului pe care ii recunoaste si Constitutia si categoria ministrilor delegati, cu insarcinari speciale pe langa primul ministru, prevazuti in lista Guvernului prezentata Parlamentului pentru acordarea votului de incredere. Din formularea acestui articol nu rezulta care sunt insarcinarile speciale pe care le au ministrii delegati pe langa primul ministru. Apreciem, in consens cu o opinie exprimata in literatura de specialitate ca definirea acestor insarcinari revine exclusiv primului-ministru, nici o alta autoritate publica nefiind competenta pentru a contesta continutul insarcinarilor speciale.[1]

B. Investitura Guvernului potrivit Constitutiei Romaniei din 1991, revizuita si republicata

Sediul materiei il reprezinta articolul 85 (1) coroborat cu articolul 103 si articolul 104 din Constitutie.

Din coroborarea acestor dispozitii constitutionale desprindem urmatoarele faze in ceea ce priveste realizarea investiturii Guvernului[2]:

a) Desemnarea, de catre Presedinte, a candidatului pentru functia de prim ministru.

Pentru a desemna un asemenea candidat, Constitutia ii impune Presedintelui o consultare politica, aceasta putand viza:

- fie partidul care are majoritatea absoluta in Parlament, in cazul in care exista un partid care detine o astfel de majoritate;

- fie toate partidele reprezentate in Parlament, in cazul in care o asemenea majoritate nu exista.

b)Alcatuirea echipei guvernamentale si a programului de guvernare

Candidatul desemnat are la indemana un interval de zece zile, in interiorul caruia sa realizeze cele doua elemente care vor fi prezentate in fata Parlamentului si pentru care se va solicita votul de incredere, respectiv echipa si programul de guvernare.

Acest termen de zece zile nu este unul de decadere, el are o anumita semnificatie in ceea ce priveste necesitatea de a se alcatui, intr-un timp optim, un Guvern legal si legitim care sa conduca treburile tarii, dar asta nu poate insemna ca depasirea lui ar atrage imposibilitatea de a fi solicitat si respectiv, acordat, votul de incredere[3].

El reprezinta "limita de la care Presedintele Romaniei poate retrage candidatului mandatul acordat, spre a incepe noi negocieri"[4].

c) Solicitarea votului de incredere din partea Parlamentului de catre candidatul la functia de prim ministru.

Candidatul la functia de prim ministru are la indemana, cum spuneam, un termen de 10 zile, in interiorul caruia trebuie sa realizeze dou 252g69c a lucruri:

- sa alcatuiasca programul si lista viitorului Guvern;

- sa se adreseze Parlamentului, dupa ce primul obiectiv al acestei perioade a fost atins, pentru a-i solicita votul de investitura.

Dupa cum prevede expres articolul 103 (3), votul de incredere al Parlamentului se acorda asupra programului si a intregii liste a Guvernului. Consideram si noi, in acord cu o opinie exprimata in doctrina de specialitate, ca Parlamentul nu are posibilitatea, cu ocazia acordarii votului de incredere, sa conteste lista Guvernului propusa de candidatul la functia de prim-ministru, deoarece , potrivit articolului 103(2) din Constitutie, acesta cere, in termen de 10 zile, votul d eincredere asupra programului si a intregii liste a Guvernului.[5]

Acordarea votului de incredere din partea Parlamentului reunit in sedinta comuna impune realizarea majoritatii absolute de jumatate plus unu din numarul total al parlamentarilor din cele doua Camere.

Acordarea votului de incredere atrage dupa sine urmatoarele consecinte:

- programul se transforma in program politic oficial de guvernare;

- lista de propuneri privind viitoarea echipa guvernamentala, nominalizata in hotararea Parlamentului de acordare a votului de investitura devine obligatorie pentru Presedinte, caruia ii revine sarcina ca, printr-un decret, sa numeasca Guvernul.

Parlamentul are la indemana un termen de 60 de zile, in interiorul caruia el poate sa acorde votul de incredere viitorului Guvern. El nu este astfel obligat sa acorde votul de incredere primei variante propuse de candidatul la functia de prim ministru. Parlamentul poate, in aceste 60 de zile, sa refuze doua solicitari de investitura. Daca face acest lucru si daca au trecut 60 de zile de la prima solicitare, Presedintele este in drept, potrivit articolului 89 din Constitutie, sa dizolve Parlamentul.

d) Numirea Guvernului de catre Presedintele Romaniei si depunerea juramantului de credinta

Ultima etapa in derularea procedurii constitutionale de investire a Guvernului este numirea Guvernului de catre Presedintele Romaniei.

Emiterea decretului prezidential de numire atrage dupa sine urmatoarele consecinte:

- depunerea juramantului, in fata Presedintelui, de catre membrii Guvernului.

In ceea ce priveste continutul juramantului, este vorba de juramantul prevazut de articolul 82 din Constitutie, pe care il depune in fata Parlamentului Presedintele ales, a carui alegere a fost validata de Curtea Constitutionala.

- de la data depunerii juramantului, Guvernul, in intregul sau, si fiecare membru in parte, isi exercita mandatul, potrivit articolului 104 (2) din Constitutie.

C. Mandatul Guvernului potrivit Constitutiei Romaniei din 1991

 Sediul materiei il regasim in articolul 104 coroborat cu articolul 110 din Constitutie.

Potrivit acestor doua texte, mandatul Guvernului, in intregul sau, si al fiecarui membru in parte, incepe de la depunerea juramantului si dureaza pana la data validarii alegerilor parlamentare generale.

Aceasta reprezinta situatia tipica, a carei intindere este corespunzatoare limitelor de functionare a Parlamentului[6].

In ceea ce priveste situatia atipica, ea presupune incetarea mandatului Guvernului inainte de data validarii alegerilor parlamentare generale, fiind vorba despre urmatoarele doua situatii:

a) prin demiterea Guvernului, ca urmare a retragerii increderii acordate Guvernului, retragere care poate opera fie potrivit articolului 113 (motiunea de cenzura), fie potrivit articolului 114 (angajarea raspunderii Guvernului).

b) atunci cand primul ministru se afla intr-una dintre situatiile prevazute de articolul 106 ori este in imposibilitatea de a-si exercita atributiile mai mult de 45 de zile.

Constatam ca daca prima situatie atipica priveste Guvernul in intregul sau, caruia i-a fost retrasa increderea "in bloc", asa cum i-a fost acordata, cea de-a doua situatie priveste persoana sefului Guvernului, astfel incat, modificarile intervenite in statutul acestuia pot determina incetarea mandatului Guvernului insusi.

Mandatul Guvernului poate inceta atunci cand Primul Ministru se afla intr-una dintre urmatoarele situatii:

- i-a incetat mandatul potrivit articolului 106, care prevede situatiile cand poate inceta mandatul unui membru al Guvernului, fiind vorba despre: demisie, revocare, pierderea drepturilor electorale, interventia unei stari de incompatibilitate ori alte cazuri pe care legea le poate prevede[7].

- este in imposibilitate de a-si exercita mandatul, care se prelungeste mai mult de 45 de zile.

Daca a fost depasit acest termen maxim de 45 de zile, intervine demisia Guvernului. Primul ministru, dupa cele 45 de zile, isi va relua atributiile, dar nu ca prim ministru al unui Guvern in exercitarea mandatului, ci ca prim ministru al unui Guvern demisionar, insarcinat numai cu indeplinirea actelor necesare pentru administrarea treburilor publice.

D. Statutul membrilor Guvernului

Dupa cum am mai aratat, articolul 102 (3) prevede ca Guvernul este format din primul ministru, ministri si alti membri stabiliti prin lege organica.

I. Conditii pentru functia de membru al Guvernului

1) Actuala Constitutie a Romaniei impune, in mod implicit, printre conditiile impuse membrului Guvernului si pe aceea de a avea drepturi electorale.

Legea organica nr. 90/2001, in articolul 2, arata ca pot fi membri ai Guvernului persoanele care:

- au numai cetatenia romana si domiciliul in Romania;

- se bucura de exercitiul drepturilor electorale;

- nu au suferit condamnari penale;

- nu se gasesc in cazurile de incompatibilitate prevazute de articolul 4 (1).

2) O alta categorie de conditii, impusa pentru functia de membru al Guvernului, este cea consacrata de articolului 16(3) din Constitutie, respectiv conditia cetateniei romane si a domiciliului in Romania.

Aceasta conditie se regaseste si in art.2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului.

3) Conditia ca persoana sa nu fi suferit condamnari penale

Constatam ca legea impune interdictia potrivit careia membru Guvernului sa nu fi suferit nici o condamnare penala, indiferent de felul condamnarii.

4) Conditia ca persoana sa nu se afle intr-o situatie de incompatibilitate prevazuta de articolul 4 (1) din Legea nr. 90/2001[8].

Articolul 105 din Constitutie si articolul 2 din Legea nr. 90/2001 impune o a doua conditie pentru a putea fi membru al Guvernului, si anume inexistenta unei stari de incompatibilitate.

Potrivit articolului 105 incompatibilitatile pot fi, din punctul de vedere al izvorului care le consacra, de doua feluri:

a) incompatibilitati de ordin constitutional;

b) incompatibilitati de ordin legal

a)Incompatibilitatile de ordin constitutional

a) Potrivit articolului 105, incompatibilitatile de ordin constitutional privesc:

- functiile publice de autoritate, cu admiterea unei singure exceptii, cea de parlamentar.

- functiile de reprezentare profesionala salarizata in cadrul organizatilor cu scop comercial.

Prin notiunea de "functie publica de autoritate" trebuie sa intelegem orice persoana care apartine unui organ de conducere dintr-o autoritate publica, sau o structura a acesteia, precum si membrii organelor alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret si liber exprimat (primari, consilieri locali sau judeteni ).

b) Incompatibilitatile de ordin legal

Potrivit articolului 84 din Legea nr. 161/2003, Cartea I, Titlul IV, functia de membru al Guvernului este incompatibila cu:

a) exercitarea altei functii publice de autoritate, cu exceptia celei de deputat sau de senator ori a altor situatii prevazute de Constitutie;

b) exercitarea unei functii de reprezentare profesionala salarizata in cadrul organizatiilor cu scop comercial;

c) exercitarea functiei de presedinte, vicepresedinte, director general, administrator, membru al Consiliului de Administratie ori de cenzor la societatile comerciale, inclusiv bancile sau alte institutii de credit, societatile de asigurare si cele financiare, precum si la institutiile publice;

d) functia de presedinte sau de secretar al Adunarilor Generale ale actionarilor sau asociatilor la societatile comerciale.

e) functia de reprezentant al statului la adunarile generale ale societatilor comerciale prevazute la litera c).

f) functia de manager sau membru al Consiliilor de Administratie ale regiilor autonome, companiilor sau societatilor nationale;

g) calitatea de comerciant persoana fizica;

h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;

i) o functie publica incredintata de un stat strain, cu exceptia acelor functii prevazute in acordurile si conventiile la care Romania este parte.

Incompatibilitatile pentru  functia de membru al Guvernului au suferit astfel unele modificari in timp, iar constatarea unei asemenea situatii revine primului ministru. Legislatia actuala este insa deficitara deoarece nu precizeaza care este procedura aplicabila primului-ministru, respectiv cine este autorizat sa constate faptul ca acesta se afla intr-o stare de incompatibilitate descrisa de Legea nr. 161/2003.[9]

II. Incetarea functiei de membru al Guvernului

a) Potrivit articolului 106, coroborat cu articolele 85 si 104, incetarea functiei de membru al Guvernului are loc prin:

- demisie, care intervine ca urmare a vointei exclusive a titularului functiei, ceea ce atrage declansarea procedurii pentru investirea unui nou membru al Guvernului[10] ;

- revocarea este cea de-a doua modalitate prevazuta de lege, care intervine, potrivit articolului 85 (2), in caz de remaniere guvernamentala. Cum se arata in doctrina, revocarea intervine intr-o situatie normala si nu are caracter de sanctiune, ea avand o legitimitate politica[11] ;

- pierderea drepturilor electorale, care poate interveni ca sanctiune penala complementara (articolul 64 litera "a" din Codul penal), dar si in cazul pierderii indirecte a acestor drepturi prin punerea sub interdictie, intervenita ca urmare a pierderii discernamantului ori ca urmare a starii de debilitate sau alienatie mintala stabilite judecatoreste (articolul 142 din Codul familiei) ;

- interventia unei stari de incompatibilitate, prevazuta expres de art. 105;

- decesul;

- alte cazuri stabilite prin lege.

b) Potrivit articolului 107 (2), incetarea functiei de membru al Guvernului mai are loc in cazul in care acesta este in imposibilitate de a-si exercita atributiile mai mult de 45 de zile, depasirea acestui termen atragand incetarea functiei de membru al Guvernului. In perioada in care se afla in imposibilitatea exercitarii functiei, intervine interimatul, primul ministru urmand sa aleaga un alt membru care sa detina functia de ministru interimar in locul celui aflat in imposibilitate de a-si exercita atributiile.

c) Potrivit articolelor 113 si 114, incetarea functiei de membru al Guvernului mai poate avea loc in situatia in care este adoptata o motiune de cenzura, care atrage demiterea Guvernului in ansamblul sau, deci incetarea calitatii de membri ai Guvernului pentru toti cei care alcatuiesc organul executiv demis.

d) In conformitate cu articolul 16 (3) desprindem concluzia ca incetarea functiei de membru al Guvernului mai poate interveni:

- in cazul pierderii cetateniei romane;

- in cazul in care membrul Guvernului nu mai locuieste in Romania.

In conformitate cu prevederile articolului 5 din Legea nr. 90/2001, incetarea functiei de membru al Guvernului are loc prin demisie, revocare, pierderea drepturilor electorale, interventia unei stari de incompatibilitate, decesul sau demiterea in conditiile prevazute de art. 8 (2)[12].

III. Suspendarea din functia de membru al Guvernului

Sediul materiei il regasim in articolul 109 (2) care consacra doua tipuri de suspendare, respectiv suspendarea care poate fi dispusa de Presedintele Romaniei, in cazul in care s-a cerut urmarirea penala impotriva unui membru al Guvernului, si suspendarea de drept, care intervine in cazul in care a fost trimis in judecata un membru al Guvernului.

Din punctul de vedere al naturii sale juridice, suspendarea nu reprezinta o modalitate de incetare a mandatului unor membri ai Guvernului, ci o intrerupere in exercitarea unui mandat, care poate in final sa atraga incetarea acestuia, sau poate determina reluarea prerogativelor, in cazul in care se dovedeste ca acuzele aduse persoanelor in cauza sunt nefondate.

Se identifica doua momente si doua tipuri de suspendare:

- in cazul in care s-a cerut urmarirea penala, poate interveni suspendarea dispusa de Presedintele Romaniei.

- in cazul in care membrul de Guvern a fost trimis in judecata, intervine suspendarea de drept a acestuia, in temeiul textului constitutional care dispune ca "Trimiterea in judecata a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din functie".

IV. Statutul primului ministru

a) Primul ministru este sef al Guvernului, articolul 107 (1) teza intaia prevazand ca Primul ministru conduce Guvernul[13].

b) Primul ministru are misiunea de a coordona activitatea membrilor Guvernului, insa cu obligatia sa respecte atributiile care revin fiecaruia.

c) Primului ministru ii revine misiunea de a prezenta celor doua Camere ale Parlamentului rapoarte si declaratii cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate, si raspunde la intrebarile si interpelarile care ii sunt adresate de catre deputati si senatori.

d) Solicita Presedintelui sa participe la unele sedinte ale Guvernului, atunci cand se discuta probleme de interes national privind politica externa, apararea tarii, asigurarea ordinii publice.

e) Propune Presedintelui revocarea si numirea unor membri ai Guvernului, in caz de vacanta a postului sau de remaniere guvernamentala.

f) Contrasemneaza unele din decretele Presedintelui, potrivit articolului 100 din Constitutie.

Potrivit textului constitutional si al articolului 17 din Legea nr. 90/2001, contrasemnarea priveste acele decrete pentru care articolul 100 impune obligatia contrasemnarii.

g) Semneaza hotararile si ordonantele adoptate de Guvern, care sunt contrasemnate de ministrii care au sarcina punerii lor in executare.

h) Reprezinta Guvernul Romaniei in relatiile acestuia cu Parlamentul, Inalta Curte de Casatie si Justitie, Curtea Constitutionala, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autoritati si institutii publice, partidele si aliantele politice, sindicatele, cu alte organizatii neguvernamentale precum si in relatiile internationale[14].

j) Este vicepresedintele Consiliului Suprem de Aparare a Tarii si exercita toate atributiile care deriva din aceasta calitate.

k) Primul ministru numeste si elibereaza din functie, in conformitate cu articolul 15 din Legea nr. 90/2001, urmatoarele categorii de persoane:

- conducatorii organelor de specialiatate din subordinea Guvernului, cu exceptia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, conform articolului 3 alin. (1);

- secretarul general si secretarii generali adjuncti ai Guvernului, in cazul utilizarii acestor functii;

- personalul din cadrul aparatului de lucru al primului minsitru;

- secretarii de stat;

- alte persoane care indeplinesc functii publice, in conditiile prevazute de lege[15].

E. Organizarea si functionarea Guvernului

I. Aparatul de lucru al Guvernului

Aparatul de lucru al Guvernului este constituit, in conformitate cu articolul 21 din Legea nr. 90/2001, din :

a) corpul de consilieri al primului ministru;

b) corpul de control al primului ministru;

c) aparatul tehnic al corpului de consilieri;

d) cabinetul primului ministru;

e) cancelaria primului ministru;

f) compartimentul cu probleme speciale;

g) compartimentul documente secrete;

h) compartimentul care asigura protocolul primului ministru.

Atributiile aparatului de control se stabilesc prin decizie a primului ministru.

Activitatea corpului de consilieri, ca si a aparatului tehnic al acestuia, este coordonata de un consilier caruia i-a fost delegata o asemenea atributie, prin decizie a primului ministru.

Se impune a se preciza si faptul ca persoanelor care constituie aparatul tehnic al primului ministru nu li se aplica prevederile legii privind statutul functionarului public.

Articolul 22 din aceeasi lege cadru prevede ca la nivelul Guvernului exista si functioneaza un Secretariat General, condus de un Secretar General, care poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai multi secretari generali adjuncti, care pot avea rang de secretar de stat, numiti prin decizie a primului ministru.

II. Atributiile Guvernului Romaniei

Vom analiza, in cele ce urmeaza, doua mari categorii de atributii, si anume:

A) Atributii prevazute de Constitutie

In aceasta prima categorie intra:

a) exercitarea initiativei legislative;

b) negocierea tratatelor internationale - articolul 91 (1) care prevede ca "Presedintele incheie tratate internationale, negociate de Guvern";

c) propune Presedintelui acreditarea si rechemarea reprezentantilor diplomatici ai Romaniei in alte state (articolul 91 alin 2);

d) propune Presedintelui infiintarea, desfiintarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice ale Romaniei (art. 91 alin 2 );

e) prezinta Parlamentului informatiile si documentele solicitate de cele doua Camere si de comisiile parlamentare, prin intermediul presedintilor lor (articolul 111 alin 1);

f) participarea la sedintele Parlamentului , la care "are acces" potrivit articolului 111 (2) sau, in mod obligatoriu, cand li se solicita prezenta;

g) sesizeaza Curtea Constitutionala cu privire la aspectele de neconstitutionalitate pe care apreciaza ca le prezinta legile, inainte de a fi promulgate de catre Presedintele Romaniei (articolul 146 litera "a")[16];

h) exercita o putere normativa primara, rod al delegarii legislative, concretizata in capacitatea de a emite acte care inlocuiesc legile, respectiv Ordonantele de Guvern (articolele 108 si 115);

j) numeste prefectul, potrivit articolului 123 (1) din Constitutie;

i) potrivit articolului 97 (2), in termen de trei luni de la data la care a intervenit vacanta functiei de presedinte, ia masuri pentru a organiza alegeri pentru un nou Presedinte;

j) Guvernul si ministerele, cu avizul Curtii de Conturi, pot infiinta organe de specialitate, in subordinea lor, numai daca legea le recunoaste expres aceasta competenta.

B) Functiile si atributii prevazute de legea cadru

Se impune mai intai sa facem diferenta intre functiile Guvernului si atributiile acestuia.

In ceea ce priveste functiile Guvernului, ele isi afla reglementarea in articolul 1 (5) si este vorba despre urmatoarele functii:[17]

a) functia de strategie, prin care se asigura elaborarea strategiei de punere in aplicare a Programului de guvernare;

b) functia de reglementare prin care se asigura elaborarea cadrului normativ si institutional necesar in vederea realizarii obiectivelor strategice;

c) functia de administrare a proprietatii statului, prin care se asigura administrarea proprietatii publice si private a statului, precum si gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil;

d) functia de reprezentare, prin care se asigura, in numele statului roman, reprezentarea pe plan intern si extern;

e) functia de autoritate de stat, prin care se asigura urmarirea si controlul aplicarii si respectarii reglementarilor in domeniul apararii, ordinii publice si sigurantei nationale, precum si in domeniile economic si social si al functionarii institutiilor si organismelor care isi desfasoara activitatea in subordinea sau sub autoritatea Guvernului.

Articolul 11 din Legea nr. 90/2001 stabileste urmatoarele atributii ale Guvernului:

a) exercita conducerea generala a administratiei publice[18];

b) initiaza proiecte de lege si le supune spre adoptare Parlamentului;

c) adopta hotarari pentru organizarea executarii legilor; ordonante in temeiul unei legi speciale de abilitare si ordonante de urgenta potrivit articolului 115(4) din Constitutie;

d) asigura executarea de catre autoritatile administratiei publice a legilor si a celorlalte dispozitii normative date in aplicarea acestora;

e) elaboreaza proiectele de lege a bugetului de stat si a bugetului asigurarilor sociale de stat si le supune spre adoptare Parlamentului;

f) aproba strategiile si programele de dezvoltare economica a tarii, pe ramuri si domenii de activitate;

g) asigura realizarea politicii in domeniul social potrivit Programului de guvernare;

h) asigura apararea ordinii de drept, a linistii publice si sigurantei cetateanului, precum si a drepturilor si libertatilor cetatenilor, in conditiile prevazute de lege;

i) aduce la indeplinire masurile adoptate, potrivit legii, pentru apararea tarii, scop in care organizeaza si inzestreaza fortele armate;

j) asigura realizarea politicii externe a tarii si, in acest cadru, integrarea Romaniei in structurile europene si internationale;

k) negociaza tratatele, acordurile si conventiile internationale care angajeaza statul roman; negociaza si incheie, in conditiile legii, conventii si alte intelegeri internationale la nivel guvernamental;

l) conduce si controleaza activitatea ministerelor si a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa;

m) asigura administrarea proprietatii publice si private a statului;

n) acorda si retrage cetatenia romana, in conditiile legii, aproba renuntarea la cetatenia romana, in aceleasi conditii;

o) infiinteaza, cu avizul Curtii de Conturi, organe de specialitate in subordinea sa;

p) coopereaza cu organismele sociale interesate in indeplinirea atributiilor sale;

r) indeplineste orice alte atributii prevazute de lege sau care decurg din rolul si functiile Guvernului.

III. Functionarea Guvernului

In ceea ce priveste functionarea Guvernului, semnalam faptul ca forma de lucru a acestuia, consacrata de Legea nr. 90/2001, este sedinta, care are caracter saptamanal sau ori de cate ori este nevoie.

Convocarea si conducerea sedintei se face de catre primul ministru. Atunci cand la sedinte participa si presedintele, acestea sunt prezidate de seful statului.

Credem ca s-a vrut sa se consacre, prin cele doua notiuni diferite, si doua institutii diferite: conducerea este un atribut al sefului organului colegial, care este primul ministru, din care deriva si altele, exemplu semnarea actelor emise de Guvern in sedinta respectiva si prezidarea care apartine sefului statului, care este in acelasi timp si sef al executivului, ca si Guvernul insusi, care nu exclude conducerea si nici nu schimba natura juridica a sedintelor la care participa.

La sedintele de Guvern regasim doua categorii de participanti:

- cei a caror participare este obligatorie: membrii Guvernului, Secretarul General al Guvernului, care participa de drept;

- cei care au fost invitati sa participe, respectiv: secretarii de stat, alti invitati a caror prezenta se apreciaza a fi necesara[19], Presedintele.

Cvorumul de sedinta este egal cu majoritatea ceruta de lege pentru votarea actelor, fiind vorba despre jumatate plus unu din numarul membrilor Guvernului.

Legea impune ca dezbaterile din cadrul sedintelor de Guvern, modul de adoptare a actelor acestuia precum si al oricaror alte masuri stabilite, sa se inregistreze pe banda magnetica si sa se consemneze in stenograma sedintei, certificata de secretarul general al Guvernului.

Cat priveste activitatea primului ministru, aceasta se prezinta ca o activitatea continua[20], neintrerupta, prin intermediul careia acesta isi realizeaza statutul de sef al Guvernului si coordonator al activitatii celorlalti membri ai acestuia.

III. ACTELE GUVERNULUI

Legea fundamentala prevede in articolul 108 (1) ca "Guvernul adopta hotarari si ordonante".

Potrivit articolului 27 din Legea nr. 90/2001, Guvernul adopta hotarari si ordonante. Adoptarea se face prin consens, iar daca nu se realizeaza consensul, hotaraste primul ministru[21].

A. Regimul constitutional al hotararilor de Guvern

Din interpretarea articolului 108 din Constitutie, raportat la articolul 27 din Legea nr. 90/2001, credem ca pot fi desprinse urmatoarele dimensiuni ale statutului constitutional al hotararilor de Guvern:

l. Potrivit Constitutiei "hotararile se emit pentru organizarea executarii legilor ".

Acest text permite interpretarea ca hotararile de Guvern intervin in masura in care legea impune adoptarea lor, in masura in care fie expres, fie implicit, legea trimite la o hotarare de punere in aplicare sau practica aplicarii legii naste nevoia adoptarii unei hotarari de Guvern.

Din aceasta perspectiva, Hotararile de Guvern sunt praeter legem si secundum legem. Ele sunt adoptate in baza legii, in limitele acesteia, si dupa ce domeniul respectiv a fost supus unei reglementari legale, ele neputand dispune decat masuri administrative, pentru asigurarea organizarii executarii legilor[22].

2. Hotararile de Guvern realizeaza competenta originara a Guvernului, de autoritate executiva, adica de autoritate care isi propune in principal sa puna in aplicare legea.

3. Hotararile de Guvern sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instantele judecatoresti, in baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004[23].

4. Hotararile de Guvern sunt supuse regulii semnarii de catre primul ministru si contrasemnarii de ministrii care au obligatia punerii lor in executare.

5. Regula obligativitatii publicarii in Monitorul Oficial, sub sanctiunea inexistentei, in cazul nepublicarii.

De la aceasta regula, Constitutia admite o exceptie, respectiv hotararile care au caracter militar si care se comunica numai institutiilor interesate.

6. Hotararile de Guvern pot avea atat caracter normativ, cat si caracter individual[24].

B. Regimul constitutional al ordonantelor de Guvern

Sediul materiei este reprezentat de articolul 108 alineatele (1), (3) si (4) coroborat cu articolul 115 din Constitutie si articolul 27 din Legea nr. 90/2001.

Analiza regimului constitutional al ordonantelor de Guvern consideram ca trebuie sa inceapa de la articolul 61 (1) din Constitutie, care proclama rolul de unica autoritate legiuitoare al Parlamentului.

Acest lucru inseamna ca numai Parlamentului ii este recunoscut dreptul de a adopta norme juridice primare. Guvernul poate sa faca acest lucru doar in virtutea unei imputerniciri speciale pe care o primeste, si care provine fie de la Parlament, dintr-o lege de abilitare, fie de la Constituant insusi, care a admis ca in situatii extraordinare, Guvernul sa poata interveni cu ordonante si in absenta unei legi de abilitare speciale.

Astfel, delegarea legislativa[25] ce rezuma in esenta posibilitatea acordata  Guvernului, ca in anumite limite si cu respectarea unor conditii sa adopte  ordonante,[26] poate fi realizata:

a) prin intermediul unei legi speciale de abilitare adoptate de Parlament, situatie in care ne aflam in prezenta delegarii de ordin legal, concretizata in adoptarea unei ordonante obisnuite, propriu-zise;

b) poate fi opera legiuitorului constituant insusi, in cazul ordonantei de urgenta[27].

Rolul ordonantei de Guvern este astfel cel de a inlocui legea, pe cand hotararea de Guvern pune legea in executare.

1. Regimul constitutional al ordonantei de Guvern emisa cu lege de abilitare (ordonanta obisnuita):

a) poate interveni numai in domeniile care nu fac obiectul legii organice, rezultand, per a contrario, ca intervine in domeniul legilor ordinare.

b) legea de abilitare va putea cuprinde doua categorii de clauze:

-clauze cu caracter obligatoriu, respectiv domeniul si data pana la care se pot emite ordonante;

- clauze cu caracter facultativ, respectiv posibilitatea ca ordonanta sa fie supusa aprobarii Parlamentului, daca legea de abilitare cere expres acest lucru.

c) Din modul de formulare a articolului 115 (3) "Daca legea de abilitare o cere, ordonantele se supun aprobarii Parlamentului, potrivit legii" desprindem concluzia ca regula, in ceea ce priveste acest tip de ordonante este ca ele nu se supun aprobarii Parlamentului, iar exceptia ca ele se supun aprobarii Parlamentului, daca legea de abilitare impune expres acest lucru[28].

d) In functie de situatia de a se supune sau nu aprobarii de catre Parlament, acest tip de ordonante se clasifica, la randul lui, in doua categorii[29]:

- ordonante care nu se supun aprobarii Parlamentului, deoarece legea de abilitare nu cere expres acest lucru;

- ordonante care se supun aprobarii ulterioare a Parlamentului, deoarece legea de abilitare impune acest lucru.

Parlamentul are posibilitatea sa aprobe ordonantele, ceea ce atrage si posibilitatea de a le modifica, sau de a respinge, in tot sau in parte.

Legea de aprobare sau de respingere, ca orice lege, este supusa controlului prealabil de constitutionalitate.

e) Pe perioada delegarii, Guvernul poate sa modifice, sa completeze sau sa abroge propriile ordonante. Dupa expirarea aceste perioade, Guvernul nu mai poate emite ordonante in domeniul in care a fost abilitat si nu mai poate sa revina asupra celor deja adoptate.

2. Regimul constitutional al ordonantelor de urgenta

In viata fiecarui stat pot interveni situatii in care Parlamentul se afla in imposibilitatea de a se intruni pentru a legifera[30]. Astfel, Guvernul va adopta OUG care:

a) Intervin in situatii extraordinare, care nu mai necesita existenta unei delegari speciale, realizate printr-o lege speciala de abilitare, ele fiind adoptate in temeiul delegarii de ordin constitutional.

b) Spre deosebire de primul tip de ordonanta, despre care Constitutia precizeaza ca nu poate interveni decat in domeniile legii ordinare, art. 115 alin. (5) fraza finala specifica faptul ca ordonanta de urgenta cuprinzand norme de natura legii organice se aproba cu majoritatea prevazuta de art. 76 alin. 1, ceea ce conduce, implicit, la concluzia ca acest tip de ordonanta poate interveni in domenii ce fac obiectul legilor organice.[31]

In ceea ce priveste practica Curtii Constitutionale, in mai multe randuri ea s-a pronuntat, inainte de revizuirea Constitutiei, in sensul ca ordonantele de urgenta pot interveni si in domeniul legilor organice.

c) Se supun obligatoriu aprobarii Parlamentului, intrand in vigoare numai dupa depunerea spre dezbatere, in procedura de urgenta, la Camera competenta sa fie sesizata si dupa publicarea in Monitorul Oficial. Daca Parlamentul este in vacanta, el se convoaca in mod obligatoriu, in termen de 5 zile de la depunere sau, dupa caz, de la trimitere. Aceasta este singura situatie in care Guvernul, care raspunde politic in fata Parlamentului, determina intrunirea acestuia in sesiune extraordinara pentru a discuta ordonanta de urgenta care a fost adoptata.

Constitutia revizuita modifica substantial regimul acestei ordonante, din punctul de vedere al procedurii de adoptare. Daca in termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizata nu se pronunta asupra ordonantei, aceasta se considera adoptata si se trimite celeilalte Camere, care decide tot in procedura de urgenta.

d) Ordonanta de Guvern nu poate intra in vigoare inainte de publicarea ei in Monitorul Oficial, nepublicarea atragand dupa sine inexistenta actului, fara nici o exceptie.

e) Aprobarea sau respingerea ordonantei de Guvern se face printr-o lege, in care sunt cuprinse si ordonantele al caror efect a incetat conform articolului 115 (3), prin nerespectarea termenului de abilitare.

f) Constitutia revizuita, prin art. 115 alin. (6), introduce anumite limite ale interventiei ordonantei de urgenta, respectiv domeniile in care Guvernul nu poate adopta astfel de acte normative[32].

IV. CONTROLUL PARLAMENTAR EXERCITAT ASUPRA GUVERNULUI SI RASPUNDEREA GUVERNULUI

I. Controlul parlamentar exercitat asupra Guvernului

Actuala Constitutie a Romaniei aseaza, printr-o dispozitie cu caracter de principiu, intreaga administratie publica sub un control parlamentar general, dispunand, prin articolul 111 (1), ca "Guvernul si celelalte autoritati ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor " au mai multe sarcini care concretizeaza formele de control si asupra carora ne vom opri in cele ce urmeaza.

Ceea ce confera legitimitate controlului parlamentar este faptul ca "fiind mandatare ale poporului, Adunarile legislative trebuie sa supravegheze modul in care se infaptuieste conducerea treburilor statului pentru ca acesta sa se mentina pe linia care corespunde cel mai mult aspiratiilor intregii colectivitati nationale"[33].

Prin articolele 111-112 se instituie urmatoarele forme de control asupra Guvernului:

A) Obligatia Guvernului de a informa Parlamentul

Este consacrata prin articolul 111 (1), care instituie un control parlamentar general asupra intregii administratii publice, inclusiv asupra Guvernului, calificat si el ca un organ al administratiei publice.

Din continutul acestui text, desprindem urmatoarele elemente esentiale ale acestui tip de control:

a) din punctul de vedere al naturii sale juridice, acesta reprezinta o forma de control politic, exercitat asupra administratiei publice, care nu se poate finaliza in anulari de acte, sanctionari de personal etc.

b) dreptul de a solicita informatiile si documentele considerate ca necesare se exercita prin intermediul presedintilor celor doua Camere sau cei ai comisiilor parlamentare.

c) in cazul in care initiativa legislativa priveste modificarea bugetului de stat sau al asigurarilor sociale, este obligatorie solicitarea informarii si, se subintelege, si prezentarea acesteia.

Informarea parlamentarilor "reprezinta prima conditie a exercitarii controlului parlamentar, deoarece datele oferite de aceasta informare au rolul de a determina actiunea parlamentarilor fata de Guvern si celelalte organe ale administratiei publice"[34].

B) Controlul prin intrebari, interpelari si anchete

Aceasta forma de control este consacrata de articolul 112 din Constitutie, intitulat "Intrebari si interpelari", al carui continut, raportat la prevederile Regulamentelor celor doua Camere, credem ca presupune urmatoarele precizari in ceea ce priveste regimul acestui tip de control:

a) are in vedere Guvernul, in intregul sau, in ceea ce priveste activitatea de ansamblu a acestuia, precum si fiecare membru al Guvernului, pentru activitatea proprie.

b) intrebarile reprezinta forma cea mai simpla si cea mai folosita de control parlamentar, care constituie solicitarea unui raspuns daca un fapt este adevarat sau nu, daca o informatie este exacta, daca Guvernul si celelalte organe executive si administrative inteleg sa comunice anumite acte si informatii sau sa adopte anumite acte.

Ele pot fi scrise si orale, iar cele scrise la randul lor sunt de doua feluri: unele care presupun raspunsuri orale si altele care impun ca raspunsul sa imbrace forma scrisa.

Intrebarile scrise pot fi adresate Guvernului in ansamblul sau sau fiecarui membru precum si altor conducatori ai organelor administratiei publice.

Articolul 158 alin. (2) din Regulamentul Senatului defineste intrebarea ca fiind o simpla cerere de a raspunde daca un fapt este adevarat, daca o informatie este exacta, daca Guvernul sau celelalte organe ale administratiei publice inteleg sa comunice Senatului informatiile sau documentele solicitate ori daca Guvernul are intentia de a lua o hotarare intr-o problema determinata.

c) Interpelarea reprezinta tot o forma de control asupra administratiei publice, care difera insa de intrebari prin caracterul lor mai complex, prin faptul ca ele presupun nu simple raspunsuri, ci explicatii cu privire la politica Guvernului in anumite probleme cardinale ale activitatii interne si externe a Guvernului.

Constatam astfel ca o prima diferenta intre intrebari si interpelari rezida in caracterul lor mai complex, din punct de vedere al continutului, al obiectului pe care il vizeaza si al raspunsurilor pe care le presupun[35].

O alta diferenta consta in faptul ca interpelarile pot atrage unele consecinte, si avem in vedere faptul ca potrivit articolului 112 (2), cele doua Camere ale Parlamentului pot adopta o motiune simpla prin care sa-si exprime pozitia cu privire la problema care a facut obiectul interpelarii.

O a treia diferenta dintre intrebari si interpelari consta in faptul ca, in vreme ce intrebarile pot imbraca atat forma scrisa cat si cea orala, interpelarile nu pot imbraca decat forma scrisa.

Articolul 162 din Regulamentul Senatului consta intr-o cerere adresata Guvernului sau unui membru al acestuia de catre unul sau mai multi senatori sau de grup parlamentar, prin care se solicita explicatii asupra politicii Guvernului in probleme importante ale activitatii sale interne sau externe.

d) Anchetele parlamentare sunt "unul din cele mai specializate mijloace de control parlamentar asupra Guvernului si administratiei publice"[36].

In conformitate cu articolul 64 (4) din Constitutie, "Fiecare Camera isi constituie comisii permanente si poate institui comisii de ancheta sau alte comisii speciale. Camerele isi pot constitui comisii comune."

Specific comisiilor de ancheta este "indeosebi statutul juridic al celor audiati - ce este similar martorilor - precum si obligativitatea generala a autoritatilor publice de a sprijini activitatea comisiei, prin prezentarea informatiilor si documentelor necesare"[37].

II. Raspunderea Guvernului

A. Regimul raspunderii Guvernului potrivit Constitutiei Romaniei din 1991

Din punctul de vedere al categoriilor de raspundere a membrilor Guvernului consacrate de Legea fundamentala, identificam:

a) o raspundere politica a intregului Guvern, deci a organului colegial, care se exercita exclusiv in fata Parlamentului.

b) o raspundere politica a fiecarui membru al Guvernului, solidara cu ceilalti membri, pentru activitatea Guvernului si actele sale.

c) o raspundere penala a membrilor Guvernului ;

d) o raspundere administrativ disciplinara, concretizata in suspendarea lor din functie atunci cand s-a cerut urmarirea penala sau cand s-a trimis in judecata in membru al Guvernului;

e) o raspundere administrativ patrimoniala, intemeiata pe articolul 52 din Constitutie raportat la prevederile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

f) o raspundere administrativ contraventionala, consacrata de articolul 69, care face vorbire despre judecata contraventionala a parlamentarilor, unii dintre ei putand avea si calitatea de membri ai Guvernului, ceea ce determina concluzia ca textul vizeaza, in egala masura si raspunderea contraventionala a acestora.

B. Raspunderea politica a Guvernului si a membrilor sai

Potrivit articolului 109 (1), raspunderea politica priveste Guvernul, in ansamblul sau, dar si fiecare membru al Guvernului, care raspunde politic solidar cu ceilalti membri ai Guvernului pentru activitatea organului colegial din care fac parte si pentru actele sale.

Raspunderea politica este astfel guvernata de principiul constitutional al solidaritatii, iar autoritatea fata de care se exercita este Parlamentul.

Cea mai drastica sanctiune in cazul raspunderii politice a Guvernului este demiterea lui, care poate avea loc prin retragerea increderii pe care Parlamentul i-a acordat-o, ca urmare a adoptarii unei motiuni de cenzura.

1. Regimul constitutional al motiunii de cenzura

Motiunea de cenzura reprezinta o solutie la care se apeleaza doar in cazuri extreme, cand Parlamentul si-a epuizat toate celelalte forme de control si ajunge la concluzia ca Guvernul nu mai justifica increderea cu care l-a investit[38].

Procedura constitutionala a motiunii de cenzura este urmatoarea:

a) dreptul de a initia o motiune de cenzura apartine unei patrimi din numarul total al deputatilor si senatorilor.

b) obligatia de comunicare a motiunii de cenzura Guvernului, la data depunerii sale.

c) dezbaterea motiunii in termen de trei zile de la data cand a fost depusa, aceasta fiind prezentata in sedinta comuna a celor doua Camere.

Motiunea de cenzura "are ca scop angajarea unei dezbateri publice asupra politicii de ansamblu a Guvernului, in vederea demiterii sale"[39].

d) retragerea increderii si deci aprobarea motiunii de cenzura initiate si dezbatute se realizeaza de majoritatea deputatilor si senatorilor.

Competenta de a initia si aproba motiunea de cenzura apartine celor doua Camere reunite in sedinta comuna.

Daca motiunea fost aprobata, Guvernul este demis la data retragerii increderii, respectiv a votarii motiunii de cenzura[40].

e) in cazul in care motiunea de cenzura a fost respinsa, parlamentarii care au semnat-o nu mai pot initia, in aceeasi sesiune, o noua motiune de cenzura, cu exceptia cazului in care Guvernul isi angajeaza raspunderea potrivit articolului 114 din Constitutie.

2. Angajarea raspunderii Guvernului[41]

Regimul constitutional al angajarii raspunderii il regasim in articolul 114, coroborat cu articolul 112, din care rezulta urmatoarele dimensiuni ale acestui regim:

a) obiectul angajarii raspunderii poate consta:

- intr-un program de guvernare;

- intr-o declaratie de politica generala;

- intr-un proiect de lege, fara a se preciza tipul de lege, respectiv organica sau ordinara, ceea ce inseamna ca poate fi vorba despre oricare din cele doua categorii de legi;

b) angajarea raspunderii se poate face in fata celor doua Camere ale Parlamentului, reunite in sedinta comuna.

c) Parlamentul are posibilitatea sa adopte o motiune de cenzura, in termen de trei zile de la data angajarii raspunderii.

Natura juridica a acestui termen este a unui termen de decadere[42], ceea ce inseamna ca implinirea lui, fara ca sa se fi initiat si depus o motiune de cenzura, are ca efect prezumtia de acceptare tacita a acestor acte[43].

d) Angajarea raspunderii Guvernului poate determina urmatoarele actiuni ale Parlamentului, de care in mod implicit este legat si destinul juridic al problemelor care au facut obiectul angajarii raspunderii:

1) Parlamentul nu initiaza o motiune de cenzura in termenul de 3 zile pe care il are la dispozitie si despre care am afirmat ca este un termen de decadere. In aceasta situatie, consecinta este nasterea prezumtiei tacite ca actele cu privire la care si-a angajat Guvernul raspunderea au fost acceptate.

2) Parlamentul initiaza o motiune de cenzura, care se supune dezbaterii in conditiile articolului 113 privind initierea si votarea motiunii, ceea ce poate determina doua situatii:

- motiunea de cenzura este acceptata, ceea ce atrage demiterea Guvernului si implicit respingerea actelor respective;

- motiunea de cenzura este respinsa, ceea ce inseamna ca actele prezentate de Guvern au fost acceptate, ele devin obligatorii pentru Guvern, cand este vorba despre program si declaratia de politica generala, si respectiv aprobate, atunci cand este vorba despre un proiect de lege.

Textul revizuit al Constitutiei - art. 114 alin. (3) - ingaduie ca proiectul de lege sa fie modificat sau completat de Parlament, cu amendamentele acceptate de Guvern[44].

e) Presedintele se va comporta fata de proiectul de lege respectiv ca fata de orice alta lege, adoptata prin procedura obisnuita. El are, in acest fel posibilitatea:

- sa ceara reexaminarea legii de catre Parlament, situatie in care articolul 114 (4) impune ca reexaminarea sa se faca in sedinta comuna a celor doua Camere;

- sa se adreseze Curtii Constitutionale, atunci cand apreciaza ca legea prezinta anumite aspecte de neconstitutionalitate.

C. Raspunderea penala a membrilor Guvernului

Sediul materiei il reprezinta articolul 109 (2) si (3) din Constitutie .

Un prim aspect care se cuvine a fi precizat este faptul ca trebuie sa se faca deosebirea intre doua categorii de fapte antisociale pe care membrii de Guvern le pot comite in perioada de timp cat indeplinesc mandatul de membru al Guvernului:

a) fapte pe care un membru de Guvern le comite in indeplinirea mandatului, in exercitarea prerogativelor de membru al Guvernului, si care atrag dupa ele raspunderea respectivului membru al Guvernului.

b) fapte pe care un membru de Guvern le comite in afara exercitarii atributiilor de serviciu, ca simplu cetatean, si care atrag sanctionarea acestuia tot in calitate de simplu cetatean, potrivit procedurii penale obisnuite[45].

Un al doilea aspect care se cuvine sa fie precizat este faptul ca aceasta raspundere, in mod firesc, urmeaza sa fie angajata in urma comiterii unor fapte specifice, in conditii specifice in raport de calitatea faptuitorului, care atrag si sanctiuni penale cu acelasi caracter.

In al treilea rand, precizam ca articolul 109 (3) trimite la o lege privind responsabilitatea ministeriala, lege prin intermediul careia urmeaza a se stabili "cazurile de raspundere si pedepsele aplicabile membrilor Guvernului".

In al patrulea rand, articolul 109 contureaza urmatorul regim al raspunderii penale a membrilor Guvernului:

a) Dreptul de a cere urmarirea penala a unui membru al Guvernului apartine urmatorilor titulari:

- celor doua Camere ale Parlamentului ;

- Presedintelui Romaniei.

b) Interventia raspunderii penale a membrilor Guvernului are loc pentru fapte pe care acestia le savarsesc in exercitiul functiei lor, in exercitarea mandatului de membri ai Guvernului.

c) Procedura raspunderii penale a membrilor Guvernului implica interventia unor sanctiuni administrativ disciplinare ale acestora, este vorba despre institutia suspendarii din functie, pe care articolul 109 (2) ne-o infatiseaza in doua modalitati:

- suspendarea care poate fi dispusa de Presedintele Romaniei, care este lasata astfel la latitudinea acestuia, in cazul in care s-a cerut urmarirea penala a unui membru al Guvernului[46].

- suspendarea de drept, este cea de-a doua sanctiune administrativ disciplinara care poate interveni in cadrul raspunderii penale, si care este atrasa de trimiterea in judecata a unui membru al Guvernului. Articolul 109 (2) teza a treia dispune ca "Trimiterea in judecata a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din functie".

d) Competenta de judecata apartine Inaltei Curti de Casatie si Justitie, care, ca si in cazul parlamentarilor sau Presedintelui Romaniei, este autoritatea competenta sa judece faptele penale ale membrilor Guvernului.

e) Procedura de punere sub acuzare a membrilor Guvernului isi afla dezvoltarea in Regulamentele celor doua Camere, dupa cum urmeaza:

- dreptul de a cere declansarea urmaririi penale apartine fiecarui parlamentar;

- o comisie parlamentara de ancheta va cerceta cazul si va intocmi un raport asupra constatarilor facute;

- dezbaterea se va face in baza raportului comisiei parlamentare respective.

- votarea se face in mod diferit potrivit regulamentelor celor doua Camere.