Teorii ale integrarii europene

Teorii ale integrarii europene

De-a lungul celei de-a doua jumatati a secolului XX o serie de teoreticieni au incercat sa inteleaga procesul de integrare europeana. Desigur, aceste incercari au dobandit contur tot mai clar pe masura inaintarii in procesul constructiei europene - adica in anii '50 si '60 ai secolului trecut. Si totusi radacinile a cel putin un curent de gandire a constructiei europene (neofunctionalismul) se afla in teoretizari legate de cel de-al Doilea Razboi Mondial si de interesul pentru pacificare mondiala. Intamplator sau nu, teoreticianul care a preluat initiativa in gasirea unei solutii pentru pacea mondiala a fost un roman, emigrat ulterior in occident. El este intemeietorul curentului functionalist.

3.1. Functionalism

David Mitrany (1888-1975) - nascut in Romania; emigrat si activat ulterior in UK, SUA - este intemeietorul abordarii functionaliste privind guvernarea globala. El s-a facut remarcat odata cu publicarea eseului ,A Working Peace System' in 1943.

Mitrany a fost preocupat de aceeasi problema ca si Coudenhove Kalergi sau alti ganditori care doreau pacea si unificarea Europei ca solutie; doar ca Mitranyi a fost preocupat de pacea globala, avand in vedere distrugerile si dramele celui de-al Doilea Razboi Mondial. 

El a adus argumente in favoarea unui alt mod de a gandi relatiile internationale decat pana atunci. Identifica drept cauza a conflictelor internationale: competitia unitatilor politice. In acelasi timp, considera ca e imposibila eliminarea diviziunilor si a competitiei politice. Pe de alta parte, constata ca nu se intrevede la nivel mondial crearea unui guvern al lumii, care sa solutioneze aceste diviziuni. Mitrany are in vedere si precaritatea Ligii Natiunilor - care nu a fost un guvern mondial, dar si-a propus interventii pentru aplanarea conflictelor la nivel mondial. Oricum, Liga Natiunilor nu a functionat ca guvern mondial.

In viziunea lui Mitrany, diviziunile politice pot fi depasite prin inmultirea activitatilor si agentiilor internationale - fiecare dintre acestea ar trebui sa corespunda unor functii/nevoi impartasite, unor interese comune mai multor unitati politice. Intarirea acestor agentii internationale, functionale, constituite pragmatic, tehnocratic, ar duce la situatia in care diviziunile politice ar deveni din ce in ce mai putin importante.

De altfel, constituirea de astfel de "agentii" functional 515j94f e a avut loc in perioada postbelica. Consiliul Europei reprezinta un astfel de exemplu de "agentie". Este adevarat ca este un exemplu regional. ONU reprezinta un exemplu la nivel mondial. Alte agentii specializate, sau procese functionale au jucat un rol asemanator cu cel descris de Mitrany. De pilda GATT.[1]

Mitrany il citeaza pe conservatorul britanic Edmund Burke "guvernarea este o chestiune practica"  si da exemplul politicii ,New Deal' initiata de F.D. Roosevelt. "Abordarea functionala ar fi, in fapt, mai solida si mai bine conturata decat o abordare formala" scrie autorul de orgine romana. (Mitrany, in Nelsen si Stubb, 2003, p.108)

Mitrany se indoieste de necesitatea si de dezirabilitatea unui guvern federal mondial - avand in vedere perspectiva sa inspirata de doctrina conservatoare, care pune accentul pe aplicabilitate practica si nu pe abordari generalizatoare, formale. Totusi, o autoritate centrala ar putea coordona varietatea agentiilor in opinia lui.

Functionalismul lui Mitrany se desparte aici de gandirea altor functionalisti - cum ar fi Jean Monnet, care a mers pe ideea de federalizare, desi doar la nivel european, e adevarat, si nu mondial. Pe de alta parte, gandirea functionalista a lui Mitrany a avut un efect profund asupra activistilor pro-europeni. In termeni teoretici, efectul s-a tradus in neofunctionalism.

3.2. Neofunctionalism

Neofunctionalismul este prima teorie care se centreaza pe integrarea europeana. Ea apare in anii '50 ai secolului trecut, ca urmare a aparitiei primei Comunitati (Tratatul de la Paris, semnat in 1951). Printre cei mai proeminenti teoreticieni se numara: Ernst Haas si Leon Lindberg (student al lui Haas la Universitatea California, Berkeley).

Ernst Haas  a publicat lucrarea The Uniting of Europe (1958) - imediat dupa infiintarea celor trei Comunitati, in 1957. Lucrarea care l-a adus in atentia comunitatii stiintifice pe Leon Lindberg a fost intitulata The Political Dynamics of European Economic Integration (1963). Functionalismul era cea mai populara teorie in anii '60, inceputul anilor '70. Popularitatea sa poate fi cuplata cu un optimism prevalent in aceasta perioada in ce priveste integrarea europeana (poate mai corect ar fi sa adaugam pana in 1966, cand avut loc asa-numita criza a scaunului liber in Consiliu si compromisul de la Luxemburg, despre care vom mai vorbi).

3.2.1. Elemente cheie ale teoriei neofunctionaliste

-         conceptul de spillover (raspandire),

-         grupurile de interese ,

-         elitele conduc procesul (populatia "consens permisiv"),

-         integrarea politica - concept cheie.

(a)  Spillover (raspandirea)

Acest concept se refera la procesul de raspandire a cooperarii dintr-un domeniu in altul. Cooperarea intr-un domeniu conduce la cooperarea in alt domeniu (sau chiar in mai multe alte domenii), analog lichidului dintr-un vas care se revarsa in afara, umpland alte vase care se afla dedesubtul sau.

In definitia lui Lindberg, spillover se refera la situatia in care o actiune data relationata cu un scop specific creeaza o situatie in care acel scop specific poate fi realizat doar daca se realizeaza alte actiuni (Lindberg, in Nelsen si Stubb, 2003, p.159); cooperarea politica care are un scop specific conduce la formarea de noi scopuri ca mijloc de realizare a scopului specific initial. Actiunea initiala genereaza noi scopuri, ca mijloace de realizare a scopurilor initiale.

Pentru a nu ramane in campul definitiei abstracte, sa ne referim la un exemplu concret. Pentru ca libertatea de circulatie a fortei de munca (una din cele 4 libertati fundamentale ale Pietei Comune) sa devina o realitate si sa nu fie sufocata de bariere intre tarile membre UE, a fost necesara uniformizarea, armonizarea politicilor de pregatire a fortei de munca - a educatiei. In absenta unor standarde comune sau cel putin reciproc-recunoscute de catre statele membre, libertatea de circulatie a fortei de munca poate ramane o libertate formala.

Putem distinge intre "raspandire" sau spillover:

1. functional - de la un sector la altul; exemplul dat mai devreme - de la forta de munca la educatie - ilustreaza acest tip de spillover;

2. politic - raspandirea de la un sector la altul al schimbarilor se produce prin negociere intre factori politici membri ai UE; de pilda un stat are interesul de a preveni scaderea fondurilor de sustinere a Politicii Agricole Comune CAP si alt stat are interesul de a dezvolta politica industriala a UE intr-o anumita directie; aceste doua state se sustin reciproc in negocierile comunitare si prin aceasta pot produce schimbari atat in politica agricola cat si cea industriala;

3. cultural - incercarea institutiilor supranationale de a impune o agenda comunitara / transnationala (de pilda, Comisia Europeana a presat in anii 90 pentru impunerea unei dimensiuni sociale, ca urmare a presiunii sindicatelor amenintate de perspectiva  scaderii salariilor ce rezulta din piata unica si concurenta cu terte parti).

Un exemplu autentic, istoric, de spillover, il reprezinta afirmarea libertatii de circulatie a capitalurilor si fortei de munca (Roma, 1957), care a avut drept consecinta competitia crescuta a capitalurilor. O serie de industriasi au inceput sa formeze carteluri pentru a-si proteja interesele. Institutiile centrale ale Comunitatilor Europene au trebuit sa treaca la actiune si sa adopte legi anti-trust. Altfel, dezideratul liberei circulatii a capitalurilor ar fi ramas o pura teorie.

(b)  Rolul elitelor

Procesul de integrare este condus de catre elite, de catre lideri ai diverselor grupuri de interese.  Oamenii implicati in mod sistematic in procese politice supranationale dezvolta preferinte si loialitati europene. Ei actioneaza ca atare, contribuind la integrarea europeana.

Predictia neofunctionalistilor este ca procesul de integrare europeana va conduce la aparitia unor grupuri de elita loiale institutiilor supranationale si informati de norme si valori europene. Este unul din punctele vulnerabile ale acestei teorii, cum vom vedea mai jos.

(c) Interesele de grup supranationale

Factorii care duc mai departe integrarea,  forta motrice a integrarii (the driving force) il reprezinta grupurile de interese, partidele politice. Integrarea este rezultatul actiunii grupurilor de interese si nu al unei ideologii

Grupurile de interese vor deveni europene pe masura ce interesele lor vor fi legate tot mai mult de actiunile institutiilor supranationale. De exemplu, in 1958 s-a format organizatia europeana a antreprenorilor si angajatorilor industriali (UNICE). Desigur, de atunci incoace aceasta componenta, a organizarii in grupuri de interese la nivel european, s-a dezvoltat considerabil.

(d) Integrarea politica

Adeptii neofunctionalismului incearca sa defineasca integrarea politica si sa o explice. Astfel, pentru intemeietorul curentului, Ernst Haas, integrarea politica inseamna "procesul prin care actorii politici din cadre nationale isi schimba loialitatile, asteptarile si activitatile politice spre un nou centru." (Haas, in Nelsen si Stubb, 2003, p.145)

Presiunile diferitelor grupuri (de pilda, patronate din industrie, sindicate de ramura etc) vor determina schimbari in domeniul politic, ceea ce va conduce la federalizare, astfel contribuind la accentuarea integrarii.

 

Intrebarea cheie a neofunctionalismului este daca si in ce fel conduce integrarea economica la integrare politica? Cert este ca institutiile federale sunt infiintate pentru ca exista grupuri de interese care considera ca pot avea beneficii de pe urma guvernarii impartasite

3.2.2. Predictiile teoriei N-F

Avand in vedere corpul teoretic pe care il propun neofunctionalistii, din el deriva o serie de predictii cu privire la viitorul integrarii europene. Aceste predictii au fost supuse criticilor, cum vom vedea. Altele au fost contrazise sau "corectate" de realitate in decadele care au urmat intemeierii functionalismului. Iata in continuare, intr-o prezentare succinta, aceste predictii.

§         Integrarea economica nu este un joc cu suma nula, ci fiecare participant are de castigat.

§         Integrarea economica va conduce la integrare politica. Ei accentueaza pe spillover dinspre economic spre politic (de la integrare economica spre federalizare)  si pun accent pe dezvoltarea institutiilor supranationale (Parlamentul, care are legitimitate democratica directa, de pilda).

§         In timp, agenda supranationala va triumfa in fata intereselor manifestate de statele membre.

§         Comisia va actiona ca un antreprenor politic, nu doar ca mediator, in sensul de a presa spre luarea de decizii la nivel supranational.

§         Curtea Europeana de Justitie va extinde logica dreptului comunitar in mai multe domenii si va actiona astfel incat sa intareasca integrarea politica.

§         Parlamentul European (PE) va actiona supranational tot mai mult. Membrii PE vor dezvolta loialitati europene, vor promova si apara interesele europene in fata celor nationale.

§         Consiliul de Ministri va fi tot mai mult influentat de negocierile la nivel supranational, chiar daca prin componenta sa apara / promoveaza interesul national.

3.2.3. Criticile la adresa neo-functionalismului

Criticile la adresa neofunctionalismului pe baza empirica au inceput sa fie emise in a doua jumatate a deceniului 7 al secolului trecut. Cel mai mare impact asupra vitezei de integrare politica avandu-l "criza scaunului liber" in Consiliul de Ministri, cauzata de presedintele Charles de Gaulle, nemultumit de faptul ca ceilalti 5 colegi incercau sa schimbe o serie de prevederi bugetare legate de agricultura care dezavantajau Franta. In urma acestei crize s-a impus regula ca pentru chestiuni considerate a fi strategice de catre o tara membra, votul in Consiliu sa fie unanim si nu majoritar. Criza s-a incheiat cu asa-numitul compromis de la Luxemburg, in 1966, si care consfiinteste aceasta regula a votului unanim in Consiliu. Problema este ca acest compromis este un pas inapoi fata de integrarea politica a Comunitatilor.

Criticile la adresa functionalismului s-au inmultit ulterior, mai ales ca, dupa 1968 cand a fost salutata realizarea uniunii vamale de catre cei 6, progresele in directia desavarsirii unei piete comune au fost foarte lente. Iata in continuare, enuntate pe scurt, criticile aduse neofunctionalismului.

• Integrarea economica nu se raspandeste automat inspre integrare politica.
• Haas insusi constata un "spillback" (un revers al raspandirii integrarii).). "Ceea ce aparea odata a fi un stil distinctiv "supranational" arata mai mult ca un imens apendice regional birocratic al unei conferinte interguvernamentale in sesiune permanenta" "Teoria neofunctionalista e invechita" (1975).
• Se poate constata ca, in contrast cu ce sustin functionalistii, in loc ca administratorii europeni sa devina mai loiali Europei, mai degraba statele isi manifesta interesul de a-si trimite cat mai multi functionari nationali loiali la Comisie.
• Critica de ordin teoretic venita din partea neoinstitutionalistilor (Keohane, Nye 1975, 1976): institutiile precum cele dezvoltate de Comunitatile Europene ar trebui analizate in contextul cresterii interdependentelor  internationale la nivel global, mai curand decat ca organizatii politice regionale. Dezvoltarea institutiilor comunitare europene sunt mai curand o expresie a cresterii interdependentelor institutionale internationale, decat un fenomen particular si cu consecinte federaliste, de integrare politica aparte.
• O alta critica a modelului neo-functionalist (sinonim cu modelul Monnet, sau modelul comunitar) este ca nu implica cetatenii europeni in procesul schimbarii.

3.2.4. Revigorarea N-F

Dupa 1970, neofunctionalismul a cam pierdut din aderenti, mai ales datorita faptului ca previziunile sale nu s-au adeverit - in special principala predictie: ca integrarea economica se va raspandi (spillover) inspre politic. Este adevarat ca si timpul de la intemeierea Comunitatilor a fost scurt, la scara istorica. Totusi, se pare ca si asteptarile erau foarte mari in ce priveste integrarea.

Neofunctionalismul s-a revigorat la sfarsitul anilor '80 si in anii 1990, dupa ce tarile membre ale Comunitatilor au semnat Actul Unic European (AUE) in 1986 - care le angaja pe drumul desavarsirii pietei comune, a inlaturarii barierelor in calea celor 4 libertati fundamentale ale Pietei Comune: libertatea de miscare a fortei de munca, libertatea de miscare a capitalurilor, libertatea de circulatie a bunurilor si serviciilor

Alec Stone Sweet si Wayne Sandholtz sunt teoreticieni reprezentativi pentru revigorarea neofunctionalismului. In viziunea lor, distinctia traditionala dintre supranational si interguvernamental nu mai e suficienta. Supranationalul si interguvernamentalul se manifesta diferit in functie de aria / zona politica - unele sunt mai supranationale, altele mai interguvernamentale. Ei pun in evidenta lantul: tranzactii multiplicate - reglementari multiplicate - institutionalizare crescuta - guvernanta supranationala ("supranational governance"). (Stone Sweet and Sandholtz, 1998)

S-au multiplicat analizele neofunctionaliste pe arii politice - de pilda in domeniul apararii (Guay, 1996), sau politici sociale (Jensen). Fiecare incearca explicarea unei forme specifice de integrare.

Astazi, predominante sunt totusi perspectivele interguvernamentaliste asupra integrarii europene.

3.3. Interguvernamentalism

Incepand cu ultima parte a anilor 1960 interguvernamentalismul (IG) se afla in centrul teoretizarilor despre integrarea europeana. IG este paradigma dominanta a explicarii integrarii europene si la inceputul secolului XXI. Este mai degraba o abordare, un tip de abordare a proceselor de integrare europeana, decat o teorie articulata, precum neofunctionalismul.

3.3.1. Elemente cheie

• Este o abordare stato-centrica.
• Considera ca integrarea este un joc cu suma nula.
• Forta motrice a integrarii europene sunt interesele si actiunile statelor nationale.
• Cooperarea in Comunitati / UE este esentialmente conservatoare si pragmatica.
• Nu exista nimic particular in ce priveste UE decat ca este o organizatie internationala cu grad mare de institutionalizare,  incepand din anii 1950

In centrul abordarii IG sta suveranitatea statelor. Neil Nugent considera ca

suveranitatea presupune "capacitatea legala a decidentilor nationali de a lua decizii fara a fi supuse constrangerilor externe" (Nugent, 2004, p.502). Teoreticienii IG subliniaza capacitatea statelor de a se implica in UE fara a ceda suveranitate. Cooperarea europeana presupune punere laolalta de suveranitate, "suveranitate impartasita" dar nu transfer de suveranitate la nivel supranational (Keohane si Hoffman, 1991). IG accepta ideea de delegare de suveranitate (catre PE, CEJ) dar este o delegare pragmatica, este in interesul statelor sa delege ca sa mearga bine cooperarea.

Abordarea interguvernamentalista deriva din teoria realista si neorealista a relatiilor internationale, care spune ca:

§         actorii internationali sunt statele cu interese care se misca intr-un mediu anarhic, in care

§         nu exista o autoritate la nivel mondial care sa asigure ordinea (Morgenthau, 1985);

§         statele sunt actori rationali care-si cunosc interesele.

Teoreticienii neorealisti (Waltz 1979, Keohane 1988) considera ca exista un oarecare potential de ordine pe baza cooperarii internationale, iar UE e una din aceste institutii infiintata ca sa reduca nivelul anarhiei in sistemul de state.

IG se refera nu doar la integrarea europeana ci la organizatii internationale care sunt institutii interguvernamentale. In mod obisnuit organizatiile internationale se bazeaza pe tratate semnate de statele membre. Calitatea de membru e obtinuta voluntar, iar organizatiile nu au puteri de impozitare. Ele se bazeaza pe contributii ale statelor si,  in general, nu au puteri independente. Abordarea IG asupra integrarii europene vine din aceasta perspectiva asupra organizatiilor internationale. Desigur, si aici sunt comentarii de facut, in lumina directiei de evolutie a realitatii comunitare - daca ne gandim doar la faptul ca exista un buget comunitar si ca bazele formarii unui buget unic e mai curand in evolutie pozitiva.

3.3.2. Stanley Hoffmann

Se poate considera ca Stanley Hoffmann este fondatorul abordarii interguvernamentaliste. Iata in continuare tezele pe care le-a propus Hoffman si care definesc abordarea IG.

§         Nu e nimic inevitabil in ce priveste integrarea europeana.

§         Nu exista nici o dovada ca exista vointa politica pentru crearea unui stat federal european.

§         Este adevarat ca statele europene dupa 1945 au tratat diferit problemele regionale fata de situatia anterioara razboiului.

§         Statul natiune este "incapatanat, nu invechit"[2] ("obstinate not obsolete") (Hoffmann 1966). El este suveran pe teritoriul sau si are legitimitate politica, fiind condus democratic (mecanismul democratic).

§         Trebuie sa facem distinctia intre high politics ("politica inalta" - nivelul suveranitatii si al identitatii nationale) si low politics ("politica de jos" - nivelul economicului si al cooperarii tehnocratice). Spillover se poate intampla in low politics dar nu se poate presupune ca statele vor accepta sa atinga high politics

§         Statele nu sunt "cutii negre" ci reprezinta comunitati de identitate si apartenenta - experientele politice, fortele si guvernantii locali joaca un rol important. Acest aspect poate reprezenta o bariera in calea formarii unor loialitati europene.

3.3.3. Criticii lui Hoffmann

Criticii lui Hoffmann sunt numerosi. Vom prezenta pe scurt, in continuare doua obiectii percutante aduse tezelor sale.

§         Distinctia neta high - low politics este inadecvata, exagerata; conturarea unei Cooperari Politice Europene (European Political Cooperation) in anii 1970, urmata de PESC in anii 1990 si de o unificare a functiei Inaltului Reprezentant al PESC si a functiei de Comisar pe Politica Externa prin Tratatul de la Lisabona (2007) falsifica predictia IG.

§         Hoffmann subestimeaza constrangerile asupra statelor care deriva din interdependenta crescuta dintre state. Aceasta duce la ignorarea situatiei in care statele trebuie sa renunte la mai multa suveranitate decat ar alege, sau decat le-ar dicta perceperea propriului interes national.

3.3.4. Dincolo de interguvernamentalism si de neofunctionalism

Dincolo de aceste repere teoretice, sa spunem extreme, exista un corp teoretic foarte divers, care adauga substanta si subtilitate intelegerii procesului de integrare europeana.

Abordarea confederalista (CF) este strans legata de IG in sensul ca afirma ca suveranitatea e intacta in ciuda institutionalizarii crescute. CF atrage atentia asupra gradului mare de institutionalizare a procesului de integrare europeana, recunoscandu-i caracterul distinct. Orizontul integrarii este larg, extins dar nivelul integrarii este redus (Taylor, 1975)

Pentru Simon Bulmer e imposibil sa intelegem UE fara sa intelegem si sa luam in considerare politicile interne (domestic politics). Wessels (1997) subliniaza ca legitimitatea guvernelor e legata de welfare state; intrucat integrarea asigura acest welfare prin diferite mijloace, statele sunt prizoniere in UE (asa-numita "locked-in theory").

Institutionalismul spune ca institutiile reflecta politica si cultura celor care sunt implicati; pune accentul pe regulile formale ale institutiilor. Neoinstitutionalismul porneste de la asumptia ca institutiile conteaza ca formatoare si factori de influentare a comportamentelor (mai curand decat ca simple expresii ale culturii politice). O alta varietate de teorie privind integrarea europeana este interguvernamentalismul liberal, afirmat de Andrew Moravcsik (text de seminar disponibil).